12 nguyên nhân khó khăn sau 5 năm thực hiện Luật Đường sắt 2017

Nhiều trở ngại để đường sắt hiện thực hóa khát vọng phát triển

Tại Hội nghị tổng kết 5 năm thực hiện Luật Đường sắt 2017 do Bộ GTVT tổ chức vào chiều nay (24/4), ông Trần Thiện Cảnh - Phó Cục trưởng phụ trách Cục Đường sắt Việt Nam (ĐSVN) cho biết, Luật Đường sắt 2017 có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2018. Đây là văn bản pháp lý quan trọng đã thể chế hóa kịp thời các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước đối với mọi hoạt động trong lĩnh vực GTVT đường sắt.

Qua 5 năm thực hiện Luật Đường sắt 2017, về cơ bản, các quy định của luật phù hợp với thực tế trong lĩnh vực đường sắt, đã tạo sự chuyển biến tích cực cho các hoạt động đường sắt. Cùng với đó, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đường sắt cơ bản đã đầy đủ, hoàn chỉnh. Tuy nhiên, đến nay xuất hiện một số vấn đề mới phát sinh, một số tồn tại, bất cập.

Đề cập đến các khó khăn, tồn tại, bất cập, ông Cảnh cho hay, về chính sách phát triển triển kết cấu hạ tầng đường sắt (KCHTĐS), Luật Đường sắt 2017 đã có quy định về ưu tiên tập trung nguồn lực để đầu tư phát triển, nâng cấp, bảo trì, bảo vệ KCHTĐS quốc gia, đường sắt đô thị và ưu tiên phân bổ ngân sách Trung ương trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm với tỉ lệ thích đáng để bảo đảm phát triển KCHTĐS quốc gia theo quy hoạch. Tuy nhiên, thực tế việc bố trí kinh phí cho công tác đầu tư xây dựng KCHTĐS chưa đáp ứng được nhu cầu.

Theo Quy hoạch mạng lưới đường sắt thời kỳ 2021-2030 tầm nhìn đến năm 2050, nhu cầu vốn đầu tư cho phát triển KCHTĐS quốc gia đến năm 2030 cần khoảng 240.000 tỷ đồng. Thực tế hiện nay, NSNN bố trí cho đầu tư KCHTĐS giai đoạn 2021-2025 là 14.025 tỷ đồng (chiếm tỷ lệ 5,8% so với nhu cầu).

Cùng với đó, Luật Đường sắt 2017 khuyến khích, hỗ trợ tạo điều kiện và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài đầu tư, kinh doanh đường sắt; cho vay với lãi suất ưu đãi đối với đầu tư mua sắm phương tiện giao thông đường sắt; miễn thuế nhập khẩu đối với máy móc, thiết bị, phụ tùng thay thế.

Về phát triển công nghiệp đường sắt, Luật Đường sắt 2017 quy định miễn tiền thuê đất đối với đất xây dựng công trình công nghiệp đường sắt, cho vay với lãi suất ưu đãi để phát triển công nghiệp đường sắt, được hưởng ưu đãi về thuế, thu nhập doanh nghiệp,... Tuy nhiên, do chưa có quy định cụ thể về nội dung, danh mục sản phẩm, mức ưu đãi nên thực tế chưa được áp dụng; các địa phương chưa thống nhất trong việc áp dụng quy định về miễn tiền thuê đất cho doanh nghiệp công nghiệp đường sắt.

Hiện nay, UBND tỉnh Bình Dương đã áp dụng miễn tiền thuế đất cho Công ty Xe lửa Dĩ An, trong khi đó, Công ty Xe lửa Gia Lâm không được UBND TP. Hà Nội miễn tiền thuê đất.

Về đường sắt tốc độ cao, Luật Đường sắt 2017 chỉ mới quy định mang tính nguyên tắc về yêu cầu chung đối với đường sắt tốc độ cao, chính sách phát triển đường sắt tốc độ cao, yêu cầu đối với KCHTĐS tốc độ cao, quản lý, khai thác, bảo trì đường sắt tốc độ cao và quản lý an toàn đường sắt tốc độ cao mà chưa quy định cụ thể về đầu tư, xây dựng, quản lý, bảo trì, vận hành, khai thác,... đường sắt tốc độ cao.

Đề cập đến một số nội dung chưa được tổ chức thực hiện, ông Cảnh cho hay, các quy hoạch KCHTĐS thiếu tính đồng bộ, việc kết nối giữa đường sắt với đường bộ, cảng biển, cảng thủy nội địa, cảng hàng không, cảng cạn, nhà máy, khu công nghiệp,... còn rất hạn chế.

Phần lớn đất dành cho đường sắt đang được quản lý ranh giới theo hồ sơ vị chưa có điều kiện xây dựng hàng rào bảo vệ; chưa có điều kiện đo đạc, cắm mốc chỉ giới theo Luật Đường sắt 2017. Do đó, việc quản lý đất dành cho đường sắt vẫn chưa thay đổi so với trước khi có Luật Đường sắt 2017.

Cùng với đó, phát triển đô thị theo định hướng kết nối giao thông (TOD), Luật Đường sắt 2017 quy định tại các ga đường sắt quốc gia, ga đường sắt đô thị được phép xây dựng công trình kinh doanh dịch vụ thương mại, văn phòng nhưng chưa có dự án nào được triển khai vì chưa có quy định về khai thác quỹ đất dành cho đường sắt.

Về công nghiệp, phương tiện giao thông đường sắt, do nhu cầu tiêu thụ sản phẩm từ các doanh nghiệp kinh doanh đường sắt không đủ lớn nên các cơ sở công nghiệp không có điều kiện đầu tư đổi mới công nghệ. 

Nhìn chung, công nghiệp đường sắt chưa phát triển, chiếm tỷ trọng thấp, mới chỉ đáp ứng nhu cầu bảo dưỡng, sửa chữa đường sắt hiện hữu, chưa có định hướng mang tầm chiến lược để phát triển công nghiệp đường sắt, công nghiệp phụ trợ.

Việc phải thay thế số đầu máy, toa xe hết niên hạn sử dụng theo quy định của Luật Đường sắt rất khó khả thi vì sẽ phải huy động số vốn rất lớn để đầu tư. Các doanh nghiệp kinh doanh đường sắt đang khai thác tổng cộng 258 đầu máy, 980 toa xe khách và 4.318 toa xe hàng. Tuy nhiên, tính đến ngày 31/12/2025, các doanh nghiệp kinh doanh đường sắt sẽ phải dừng hoạt động khoảng 114 đầu máy, 1.472 toa xe hàng và 168 toa xe khách theo quy định về niên hạn.

Cùng với đó, việc thực hiện cam kết của Việt Nam tại COP26 trong việc chuyển đổi phương tiện giao thông đường sắt đang sử dụng sang loại phương tiện mới không phát thải Carbon là thách thức rất lớn của doanh nghiệp đường sắt trong thời gian tới trong khi văn bản quy phạm pháp luật chưa được xây dựng, hoàn thiện để có thể thực hiện kế hoạch hành động thực hiện cam kết; việc tiếp cận vốn vay ưu đãi của Nhà nước cho các dự án về đồng mới phương tiện vận tải đường sắt chưa thực hiện được.

Mô hình quản lý, hoạt động, vận hành đường sắt quốc gia chưa ổn định còn bất cập, công tác tái cơ cấu, cổ phần hóa chưa quyết liệt, chưa triệt để tách hoạt động kinh doanh kết cấu hạ tầng với kinh doanh vận tải dẫn đến hoạt động quản lý, khai thác kinh doanh thiếu hiệu quả.

Đối với đường sắt đô thị, các chủ thể trong nước tham gia quản lý, đầu tư đường sắt đô thị đều còn yếu và thiếu kinh nghiệm, chủ yếu dựa vào chuyên gia nước ngoài. Hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức, đơn giá còn thiếu và bất cập; quy định đánh giá, chứng nhận an toàn hệ thống đường sắt đô thị chưa phù hợp với thực tiễn.

Về một số tồn tại, phát sinh trong quá trình triển khai thực hiện, Luật Đường sắt quy định nơi không được phép xây dựng đường ngang phải xây dựng đường gom nằm ngoài hành lang ATGTĐS để tới giao cắt hợp pháp gần nhất. Quy định này khó khả thi vì hầu hết hành lang ATGTĐS qua khu vực đông dân cư đều bị lấn chiếm, dẫn đến khối lượng GPMB lớn. Một số quy định chưa phù hợp với thực tiễn như: phân loại tài sản KCHTĐS; quản lý, bảo trì đường bộ vào ga; việc đăng kiểm phương tiện giao thông đường sắt; độ tuổi tối đa, tối thiểu được cấp Giấy phép lái tàu chưa phù hợp với Bộ luật Lao động mới ban hành, chưa có quy định về thẩm quyền công bố ga liên vận quốc tế,…

12 nguyên nhân gây ra những bất cập

Theo Cục ĐSVN, có 5 nguyên nhân khách quan và 7 nguyên nhân chủ quan dẫn tới những tồn tại, bất cập.

Về nguyên nhân khách quan, trước hết, xuất phát điểm về quy mô, chất lượng KCHTĐS thấp, lạc hậu, bị ảnh hưởng nặng nề của chiến tranh, thiên tai; KCHTĐS chủ yếu có khổ 1.000mm, đường đơn, đường ga ngắn, năng lực thông qua trên hệ thống thấp; chi phí duy tu, sửa chữa thường xuyên không đủ.

Tiếp đó, hoạt động GTVT đường sắt trong thời gian qua chưa đạt được như kỳ vọng mà xã hội, người dân mong muốn; sản lượng vận tải hành khách hàng hóa thấp và chiếm thị phần rất nhỏ, có xu hướng giảm do sự cạnh tranh của các phương thức vận tải khác, chưa phát huy được tính hấp dẫn ưu việt vốn có của loại hình vận tải này.

Đồng thời, một số quy định của pháp luật liên quan đến hoạt động đường sắt liên tục được sửa đổi, bổ sung dẫn đến việc thiếu đồng bộ, gây lúng túng cho các cơ quan quản lý nhà nước, doanh nghiệp và người dân trong việc áp dụng, thực thi các cơ chế, chính sách,

Mặt khác, đặc thù của đường sắt đòi hỏi tính hệ thống cao, quy mô các dự án đầu tư lớn, phải đầu tư một tuyến đủ dài mới có thể khai thác hiệu quả; tích hợp đồng bộ nhiều chuyên ngành kỹ thuật (cơ khí, luyện kim, thông tin tín hiệu, công nghiệp phụ trợ... ) dẫn đến khó khăn trong bố trí và huy động nguồn lực để triển khai.

Ngoài ra, quy mô nền kinh tế đất nước còn nhỏ trong khi nhu cầu đầu tư phát triển KCHTĐS rất lớn gây khó khăn cho bố trí nguồn lực; cơ chế hỗ trợ, ưu đãi đầu tư chưa hấp dẫn nhà đầu tư cho phát triển đường sắt.

Về nguyên nhân chủ quan, tư duy, nhận thức về vai trò, ưu thế, cần thiết ưu tiên đầu tư đối với phương thức vận tải đường sắt chưa đầy đủ.

Mô hình quản lý, hoạt động, vận hành trong lĩnh vực đường sắt chưa ổn định, còn bất cập; công tác tái cơ cấu, cổ phần hoá doanh nghiệp kinh doanh đường sắt chưa quyết liệt, chưa triệt để dẫn đến hoạt động quản lý, kinh doanh đường sắt thiếu hiệu quả, chậm đổi mới.

Thị phần, sản lượng vận tải đường sắt ngày càng giảm sút, quy hoạch liên quan đến phát triển đường sắt thiếu tính kết nối đồng bộ, thiếu tính gắn kết giữa phát triển đường sắt với phát triển đô thị, khu kinh tế, khu công nghiệp, cảng biển, cửa khẩu, đầu mối logistics.

Quy định pháp luật về đầu tư, quản lý khai thác, kinh doanh đường sắt và hệ thống pháp luật có liên quan chưa đồng bộ, chưa theo kịp sự phát triển nhanh, mạnh của KT-XH và thực tiễn đặt ra trong công tác quản lý đường sắt.

Thiếu cơ chế chính sách mang tính đột phá để huy động nguồn lực cho phát triển, khai thác KCHTĐS, đặc biệt là đường sắt đô thị, đường sắt tốc độ cao, một số cơ chế chính sách về ưu đãi phát triển công nghiệp đường sắt; đào tạo phát triển nguồn nhân lực chưa được triển khai thực hiện.

Phối hợp giữa các bộ, ngành, địa phương triển khai chiến lược, quy hoạch, dự án đầu tư chưa thực sự chặt chẽ.

Công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật chưa tạo được sự chuyển biến mạnh mẽ về nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động đường sắt.

Thực hiện chủ trương của Đảng, Nhà nước với mục tiêu "Phát triển GTVT đường sắt hiện đại, đồng bộ nhằm thúc đẩy phát triển KT-XH nhanh, bền vững, đáp ứng mục tiêu đến năm 2045, nước ta là nước phát triển có thu nhập cao, vận tải đường sắt đóng vai trò chủ đạo trên hành lang kinh tế Bắc - Nam, các hành lang vận tải chính Đông - Tây và vận tải hành khách tại các đô thị lớn", cần tiếp tục rà soát, nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật trong lĩnh vực đường sắt, nhằm: Hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách ưu đãi, tạo môi trường thuận lợi, khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia đầu tư phát triển GTVT đường sắt; cơ chế, chính sách pháp luật về sử dụng đất cho xây dựng kết cấu hạ tầng đường sắt và cho thuê kết cấu hạ tầng đường sắt; các cơ chế, chính sách, giải pháp phù hợp để tháo gỡ vướng mắc, đẩy nhanh tiến trình đầu tư các tuyến đường sắt quốc gia, đường sắt đô thị.