Kinh nghiệm nước ngoài về tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức PPP và cơ sở pháp lý hiện nay

TÓM TẮT: Bài báo nêu lên một số kinh nghiệm của nước ngoài liên quan đến tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức đối tác công - tư trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ và hệ thống hóa các văn bản pháp luật có liên quan đến việc thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức PPP.

TỪ KHÓA: Tiêu chí lựa chọn, nhà đầu tư PPP, cơ sở pháp lý.

Abstract: This article outlines some foreign experiences related to the selection criteria for investors in the form of public-private partnerships in the field of road infrastructure construction and systematize legal documents related to the implementation of investment projects in the form of PPP.

KEYWORDS: Selections criteria, PPP investors, legal basis.

1. ĐẶT VẤN ĐỀ

Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) có sự tham gia của khối tư nhân vào các dự án hạ tầng giao thông đường bộ đã được áp dụng trên thế giới từ cuối những năm 1980 và đã thu được nhiều thành công. Để dự án PPP thành công thì một trong những vấn đề then chốt là xây dựng khung pháp lý, cần thiết nhất là việc đưa ra được các tiêu chí và phương pháp đánh giá lựa chọn nhà đầu tư trong các điều kiện cụ thể của dự án.

2. NỘI DUNG

Xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ là lĩnh vực đầu tư đòi hỏi một lượng vốn rất lớn. Trước sự tăng lên quá nhanh của nhu cầu xã hội về nhiều loại sản phẩm công cộng cũng như yêu cầu cần giải quyết những vấn đề cấp bách bởi những biến động và suy giảm kinh tế thì với nguồn vốn có hạn của Nhà nước không phải lúc nào cũng có thể đáp ứng đầy đủ và có hiệu quả cho phát triển giao thông đường bộ. Trước yêu cầu cấp thiết đó, việc tìm kiếm các nhà đầu tư đã được đặt ra. Xây dựng giao thông đường bộ là một lĩnh vực sản suất hàng hóa công cộng xưa nay do Nhà nước đảm nhiệm, nhưng thu hút đầu tư của khu vực tư nhân vào phát triển loại sản phẩm này là rất cần thiết. Thực tế đã cho thấy trong thời đại hiện nay, không một chính phủ nào có thể có đủ khả năng đảm bảo toàn bộ việc đầu tư cho hạ tầng giao thông đường bộ, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực đầu tư có hiệu quả kinh tế thấp, có nhiều rủi ro. Do đó, cần có sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, trong đó có khu vực tư nhân. Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân sẽ ký một hợp đồng phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng, khai thác cơ sở hạ tầng cung cấp hàng hóa hay dịch vụ công đáp ứng nhu cầu của cộng đồng, xã hội.

Lựa chọn nhà đầu tư thực hiện các dự án theo hình thức PPP đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ có tính phức tạp cao vì mục tiêu phải lựa chọn được nhà đầu tư có đủ kinh nghiệm, năng lực thực hiện dự án, đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước - Cộng đồng - Nhà đầu tư. Quá trình lựa chọn có sự tham gia, quản lý của nhiều chủ thể, nhiều vấn đề được đặt ra để đảm bảo việc đánh giá chính xác, hợp lý các đề xuất của nhà đầu tư trong suốt quá trình đầu tư xây dựng, quản lý khai thác, vận hành dự án…

Những năm gần đây, một số tổ chức quốc tế và các nước như cộng đồng chung châu Âu, Vương quốc Anh, Irenland, Ấn Độ, Trung Quốc… đã có nhiều hoạt động nghiên cứu, tổng kết đánh giá thực tiễn về việc xác định các tiêu chí đánh giá lựa chọn nhà đầu tư trong lĩnh vực đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng nói chung và lựa chọn nhà đầu tư trong đấu thầu xây dựng công trình giao thông đường bộ nói riêng nhằm hướng tới mục đích lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực tốt để thực hiện thành công các dự án.

Theo kinh nghiệm chung của các nước về xác định nội dung tiêu chuẩn đánh giá lựa chọn nhà đầu tư trong các giai đoạn cho thấy sự thống nhất cơ bản sau:

- Đối với tiêu chuẩn đánh giá năng lực, kinh nghiệm của nhà đầu tư (sơ tuyển nhà đầu tư), các tiêu chí chủ yếu được sử dụng gồm: Kinh nghiệm thực hiện dự án tương tự về quy mô, khu vực địa lý, đặc điểm kinh tế - xã hội; địa vị pháp lý, lịch sử và thương hiệu của nhà đầu tư; năng lực kỹ thuật chủ yếu để thực hiện, vận hành dự án; sức mạnh tài chính của nhà đầu tư; khả năng huy động tài chính, nguồn nhân lực được phân bổ cho dự án và một số tiêu chí cần thiết khác phù hợp với từng dự án cụ thể.

Việc áp dụng các tiêu chí đánh giá này để đảm bảo rằng chỉ những nhà đầu tư có năng lực tài chính và chuyên môn đáp ứng yêu cầu tối thiểu mới có thể có cơ hội tham gia quá trình đấu thầu, điều này giúp cơ quan quản lý nhà nước trong giai đoạn sau của quy trình không phải loại đi quá nhiều ứng viên từ danh sách đông đảo các đơn vị dự thầu. Điều này cũng khích lệ các nhà đầu tư dự thầu rằng họ sẽ được nằm trong danh sách một số ít các nhà đầu tư có năng lực cạnh tranh bình đẳng như nhau. Những nhà đầu tư đáp ứng yêu cầu ở vòng sơ tuyển sẽ được tham gia vòng đấu thầu. Tại bước này, hồ sơ dự thầu của nhà đầu tư sẽ được đánh giá theo hai tiêu chuẩn chính là tiêu chuẩn kỹ thuật và tiêu chuẩn về tài chính

- Tiêu chí đánh giá về kỹ thuật: Để đáp ứng về kỹ thuật, theo kinh nghiệm chung của các nước thì các tiêu chí đánh giá nhà đầu tư gồm giải pháp thực hiện dự án, chất lượng thiết bị công nghệ, khả năng đảm bảo yêu cầu về chất lượng, môi trường của dịch vụ, sản phẩm cung cấp…, cụ thể như sau:

+ Giải pháp thiết kế, quản lý chất lượng công trình và thiết bị;

+ Quản lý thời gian xây dựng (bảng tiến độ thi công từng hạng mục);

+ Biện pháp của nhà đầu tư về quản lý dự án, quản lý tiến độ, quản lý nhà thầu, thầu phụ thực hiện dự án;

+ Mức độ đáp ứng các quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật của công trình, thiết bị lắp đặt vào công trình; mức độ ảnh hưởng đến cộng đồng, môi trường trong thời gian khai thác công trình;

+ Năng lực về tổ chức kiểm tra, giám sát và quy trình xác nhận năng lực, tuân thủ thỏa thuận giữa cơ quan quản lý nhà nước, nhà đầu tư và nhà tài trợ (nếu có);

+ Khả năng đáp ứng thực tế về phạm vi cung cấp, chất lượng hàng hóa, dịch vụ sẽ được nhà đầu tư cung cấp phù hợp với quy mô, chất lượng mà cơ quan quản lý nhà nước đưa ra;

+ Kế hoạch bảo trì công trình của nhà đầu tư để đảm bảo duy trì công trình đạt tiêu chuẩn phù hợp, đáp ứng các yêu cầu kỹ thuật của hàng hóa, dịch vụ trong suốt thời gian vận hành khai thác và sau khi chuyển giao công trình;

+ Kế hoạch tổ chức chuyển giao công trình cho Nhà nước theo các nội dung cụ thể như: Đào tạo bộ máy cán bộ, công nhân kỹ thuật cho Nhà nước để vận hành công trình, chuyển giao công nghệ, hướng dẫn quy trình bảo trì…;

+ Các đề xuất có tính chất cải tiến, áp dụng công nghệ mới của dự án, quyền sở hữu trí tuệ. Việc sử dụng các giải pháp xây dựng hiện đại, công nghệ mới;

+ Các đề xuất về nhân sự như chi tiết kế hoạch nhân sự; kinh nghiệm đối với lĩnh vực dịch vụ trong kế hoạch nhân sự; năng lực và kinh nghiệm chuyên môn của các nhân viên chủ chốt (thể hiện trong sơ yếu lý lịch);

+ Các yêu cầu cần thiết khác.

- Xác định tiêu chí đánh giá về tài chính: Đối với mỗi hình thức hợp đồng PPP khác nhau (BOT, BTO, BT và BOO) sẽ có các tiêu chí đánh giá phù hợp để lựa chọn nhà đầu tư theo nội dung sau:

+ Đối với hợp đồng BOT và BTO:

• Tổng mức đầu tư xây dựng công trình;
• Thời gian khai thác, vận hành và chuyển giao công trình;
• Cơ cấu của doanh thu, chi phí bảo trì;

Mức đóng góp và khả năng huy động vốn của nhà đầu tư, thời hạn hoàn vốn, kỳ thanh toán của khoản nợ để phù hợp với dòng tiền của dự án, giới thiệu về khả năng cấp vốn vay bằng đồng nội tệ, ngoại tệ để phù hợp với những khoản thu nhập bằng đồng nội tệ, ngoại tệ;

• Cơ chế, điều kiện thanh toán;
• Giá hàng hóa, phí dịch vụ do nhà đầu tư cung cấp;
• Phương thức quản lý, phân chia rủi ro, giới hạn trách nhiệm pháp lý, điều khoản về bồi thường và chấm dứt hợp đồng;
• Các khoản bảo lãnh, bảo hiểm;
• Các hình thức đề xuất tài trợ, ưu đãi, hỗ trợ đầu tư, bảo lãnh của chính phủ do nhà đầu tư yêu cầu (nếu có).

Đối với hình thức hợp đồng BOT (hay BTO) đã gói gọn trách nhiệm thực hiện các chức năng riêng lẻ (thiết kế, thi công và bảo trì) cho một pháp nhân duy nhất. Vì vậy, nhà thầu trúng thầu phải đáp ứng yêu cầu kỹ thuật công trình quy định trong hồ sơ mời thầu và thông thường phải chào giá hàng hóa, dịch vụ đã bao gồm các chi phí ở các giai đoạn thiết kế, thi công và vận hành, bảo trì công trình có sức cạnh tranh cao nhất

+ Đối với hợp đồng BT: Đối với hợp đồng BT chỉ đánh giá về quá trình xây dựng công trình và giá xây dựng công trình, trong đó đặc biệt chú ý đến các tiêu chí đánh giá về chất lượng công trình, điều kiện thanh toán cho nhà đầu tư, nội dung bảo hành công trình, điều kiện chuyển giao công trình (không phải xét đến nội dung về vận hành khai thác). Nhà đầu tư được chọn là nhà đầu tư đề xuất tổng vốn đầu tư xây dựng công trình thấp nhất trên cơ sở cùng một mặt bằng về các điều kiện kỹ thuật, tài chính, thương mại khác.

Đối với trường hợp nhà đầu tư được sử dụng khu đất khác để thực hiện dự án khác thì phải đánh giá thêm các tiêu chí sau:

• Đề xuất của nhà đầu tư về giá trị quyền sử dụng khu đất khác để thực hiện dự án khác so sánh với giá thị trường;
• Mức chênh lệch giữa giá trị quyền sử dụng khu đất này với tổng mức đầu tư xây dựng công trình;
• Điều kiện do nhà đầu tư đề xuất để được quyền sử dụng khu đất này, có so sánh với điều kiện của khu đất liền kề có cùng mục đích sử dụng đất.

Việc lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện trên cơ sở đánh giá đồng thời đề xuất của nhà đầu tư về tổng vốn đầu tư xây dựng công trình BT và đề xuất về giá trị quyền sử dụng đất thực hiện dự án khác. Nhà đầu tư được lựa chọn phải đề xuất mức chênh lệch lớn nhất giữa giá trị quyền sử dụng đất của khu đất thực hiện dự án khác với tổng vốn đầu tư xây dựng công trình BT.

+ Đối với hợp đồng BOO: Tương tự như hợp đồng BOT và BTO, nhưng nội dung đánh giá tiêu chuẩn giá hành hóa, dịch vụ do nhà đầu tư cung cấp phải được quy định chặt chẽ để đảm bảo việc kiểm soát của Nhà nước về mức hợp lý của các giá và phí này. Không có nội dung đánh giá liên quan tới chuyển giao dự án.

Ngoài ra còn có các tiêu chí ưu tiên đối với trường hợp tổ chức đấu thầu trên cơ sở dự án do một nhà đầu tư đưa ra đề xuất dự án thì một số nước cộng thêm điểm cho nhà đầu tư này (điểm thưởng) hoặc cho phép nhà đầu tư này được lập lại hồ sơ dự thầu nếu có nhà đầu tư khác có hồ sơ dự thầu tốt hơn hoặc tổ chức đấu thầu nhiều vòng trong trường hợp tổ chức đấu thầu hoặc nhà đầu tư đề xuất dự án được ưu tiên tham dự ngay vòng cuối cùng, không phải đấu ở các vòng trước.

Để đảm bảo tính đồng bộ và hiệu quả của quá trình lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực xây dựng công trình giao thông đường bộ thì việc nghiên cứu xác định các tiêu chí đánh giá và phương pháp lựa chọn nhà đầu tư là hết sức cần thiết và phát triển nối tiếp các hoạt động nghiên cứu.

Thời gian qua ở nước ta, hoạt động lựa chọn nhà đầu tư thực hiện các dự án xây dựng công trình giao thông đường bộ diễn ra rất sôi động. Tuy nhiên, các tiêu chí đánh giá lựa chọn nhà đầu tư trong các dự án thường do bên mời thầu đưa ra không thống nhất, chưa phù hợp với thực tế, còn nhiều hạn chế, chưa đưa ra được các yêu cầu phù hợp để đánh giá được hết các khía cạnh chủ yếu liên quan về kinh nghiệm, năng lực, các đề xuất giải quyết thực hiện dự án của nhà đầu tư. Điều đó dẫn đến các dự án đầu tư triển khai kém hiệu quả và một trong các nguyên nhân là các nhà đầu tư được lựa chọn không đủ năng lực, kinh nghiệm để thực hiện thành công dự án.

Thời gian qua, cơ chế chính sách thu hút các thành phần kinh tế đầu tư vào hệ thống hạ tầng giao thông đường bộ đã và đang từng bước hình thành, hoàn thiện. Cho đến nay, hệ thống văn bản hiện hành của nước ta về đầu tư xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng theo hình thức PPP đã được ban hành, cụ thể như Luật Đầu tư năm 2005, năm 2014; Nghị định số 108/2009/ NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao; Nghị định số 24/2011/ NĐ- CP ngày 5/4/2011 của Chính phủ về sửa đổi một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP; Thông tư số 03/2011/TT-BKHĐT ngày 24/01/2011 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn một số quy định của Nghị định số 108/2009 và các văn bản khác có liên quan. Đặc biệt gần đây, Quốc hội đã thông qua Luật Đấu thầu số 43/2013/QH có hiệu lực áp dụng từ 01/7/2014. Tiếp đó, Chính phủ ban hành hai nghị định hướng dẫn lĩnh vực PPP. Thứ nhất, Nghị định về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 có hiệu lực từ ngày 10/4/2015 (thay thế Nghị định số 108/2009; Nghị định số 24/2011/NĐ-CP và Quyết định số 71/2010/QĐ- TTg). Thứ hai, Nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/3/2015 có hiệu lực từ ngày 5/5/2015. Tiếp sau đó là Thông tư số 15/2016/TT-BKHĐT ngày 29/9/2015 Hướng dẫn lập hồ sơ mời sơ tuyển, hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư. Thông tư số 16/2016/TT- BKHĐT ngày 16/02/2016 Hướng dẫn lập hồ sơ mời sơ tuyển, hồ sơ mời thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất.

Các văn bản này mới là khung pháp lý chung, hướng dẫn về lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức PPP. Đối với từng lĩnh vực cụ thể của đầu tư hạ tầng giao thông như xây dựng đường bộ đòi hỏi phải có những hướng dẫn cụ thể, phù hợp với yêu cầu đặc thù của các lĩnh vực này. Chính từ lý do đó, tại các văn bản nêu trên đều có quy định các bộ, ngành, bên mời thầu hướng dẫn về tiêu chí, phương pháp lựa chọn nhà đầu tư trong phạm vi quản lý của ngành mình. Hệ thống văn bản này sẽ tạo khung pháp lý cần thiết và thúc đẩy phát triển hoạt động đầu tư theo hình thức PPP trong thời gian tới. Tuy nhiên, tại các văn bản này còn thiếu nhiều quy định chi tiết có liên quan đến nội dung, tiêu chí đánh giá, phương pháp lựa chọn nhà đầu tư trong các lĩnh vực khác nhau của hệ thống kết cấu hạ tầng, trong đó bao gồm cả các lĩnh vực thuộc hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ.

3. KẾT LUẬN

Hình thức PPP là mối quan hệ đối tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân nhằm mục đích thực hiện một dự án hoặc cung cấp dịch vụ mà theo truyền thống do khu vực công thực hiện. Hình thức PPP có đặc điểm là cả 2 bên đều có lợi thế nhất định liên quan đến bên kia trong quá trình thực hiện nhiệm vụ cụ thể. Bằng cách tạo điều kiện cho mỗi bên đảm trách phần công việc mình có năng lực nhất định có thể được thực hiện theo phương thức hiệu quả nhất về mặt kinh tế. Tuy nhiên, cần thấy rằng các thỏa thuận trong quá trình thực hiện các dự án theo hình thức PPP là rất đa dạng và nội dung chi tiết của hầu hết các thỏa thuận đều được vận dụng phù hợp với hoàn cảnh cụ thể. Đồng thời, nhiều nội dung riêng lẻ cũng có thể áp dụng cho một số hình thức PPP khác nhau. Do vậy, không tồn tại mô hình PPP duy nhất hoặc “tối ưu nhất” cũng như không tồn tại một bộ tiêu chí tổng hợp bao gồm các chỉ tiêu “vạn năng” để đánh giá lựa chọn nhà đầu tư.

Tài liệu tham khảo

[1]. Tổng hội Xây dựng Việt Nam (2008), Tài liệu Hội thảo quy hoạch, đầu tư và vận hành kết cấu hạ tầng.

[2]. Đinh Kiện (10/2010), Nghiên cứu các giải pháp thu hút vốn đầu tư xây dựng công trình giao thông theo hình thức BOT, Đề tài Khoa học và Công nghệ cấp Bộ, Trường Đại học Xây dựng.

[3]. Dự án sự nghiệp kinh tế: Điều tra, đánh giá thực trạng đầu tư hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị. Trên cơ sở đó đề xuất hệ thống cơ chế, chính sách đẩy mạnh mô hình hợp tác Nhà nước - Tư nhân (PPP) trong đầu tư xây dựng các dự án hạ tầng do Viện Kinh tế xây dựng thực hiện, Hà Nội, 2013.

[4]. Tài liệu của khóa đào tạo PPP tại Trường Đại học Xây dựng Hà Nội, tháng 9/2013, do chuyên gia về PPP Sam Tabu,chi,Gary L.Miller, Yu Namba (Trường Đại học Toyo, Nhật Bản) trình bày.

[5]. Nguyễn Xuân Cường (2017), Đa dạng hóa vốn đầu tư xây dựng đường bộ Việt Nam, Luận án Tiến sỹ.