Kinh nghiệm thực hiện hợp đồng dựa trên chất lượng thực hiện trong quản lý bảo trì đường bộ trên thế giới và bài học cho Việt Nam

ThS. NCS. TRẦN TRUNG KIÊN Trường Đại học Công nghệ Giao thông vận tải

TÓM TẮT: Hợp đồng quản lý bảo trì (QLBT) đường bộ dựa trên chất lượng thực hiện (PBC) đã được áp dụng phổ biến trên thế giới nhưng tại Việt Nam còn khá mới mẻ. Bài báo trình bày kinh nghiệm thực hiện hợp đồng PBC trong QLBT đường bộ của một số nước trên thế giới, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm để có thể triển khai áp dụng hiệu quả hợp đồng PBC tại Việt Nam.

TỪ KHÓA: Quản lý bảo trì đường bộ, hợp đồng dựa trên chất lượng thực hiện, chất lượng bảo trì đường bộ.

ABSTRACT: The performance based contract (PBC) of road maintenance management has been widely applied over the world but it’s quite new in Vietnam. The paper represents some countries’ experience about implementing PBC in road maintenance management, then experiences from these can be effectively applied in Vietnam.

KEYWORDS: Road maintenance management, performance based contract, road maintenance quality.

1. ĐẶT VẤN ĐỀ

Ở Việt Nam trước đây, công tác QLBT đường bộ được thực hiện theo phương pháp truyền thống với việc áp dụng mô hình quản lý tập trung theo kế hoạch. Cụ thể, căn cứ vào kế hoạch bảo trì hàng năm, cơ quan quản lý đường bộ giao kế hoạch và ký kết hợp đồng với nhà thầu bảo trì đường bộ. Nhà thầu bảo trì đường bộ chịu trách nhiệm thực hiện các công việc do cơ quan quản lý đường bộ yêu cầu và tổ chức nghiệm thu thanh toán theo quý trên cơ sở khối lượng thực hiện với đơn giá các hạng mục công việc đã được xác định trước. Với phương thức trên không khuyến khích được nhà thầu thực hiện các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các hư hỏng dẫn đến người sử dụng đường sẽ không được sử dụng tuyến đường ở trạng thái êm thuận, an toàn nhất và đặc biệt các hư hỏng không được sửa chữa kịp thời sẽ dẫn đến mức độ hư hỏng lớn hơn gây mất ATGT và khi sửa chữa sẽ tốn chi phí hơn. Hiện nay, phương thức này không phù hợp với chiến lược bảo trì đường bộ tại các quốc gia phát triển và khuyến cáo của các chuyên gia, các nhà khoa học trong và ngoài nước.

Để nâng cao hiệu quả công tác QLBT đường bộ, nhiều nước trên thế giới đã nghiên cứu và áp dụng hình thức hợp đồng dựa trên chất lượng thực hiện (Perfomance Based Contract, PBC) từ hơn 20 năm qua. Đối với hợp đồng PBC, nhà thầu được phép tự do quyết định phải làm gì, làm ở đâu, làm thế nào và làm khi nào. Vai trò của cơ quan quản lý đường bộ là phải giám sát, kiểm tra nhà thầu trong việc thực hiện hợp đồng xem có tuân thủ và đáp ứng về mức độ phục vụ đã thỏa thuận, có tuân thủ luật pháp cũng như các quy định hiện hành hay không. Nhà thầu được thanh toán dựa trên tiêu chuẩn chất lượng thực hiện đã được thỏa thuận trong hợp đồng thay vì theo khối lượng đầu vào và đơn giá. Nếu một tháng nào đó công trình đường bộ hoặc tài sản trên đường không đạt được tiêu chuẩn chất lượng như quy định trong hợp đồng thì mức thanh toán sẽ bị cắt giảm hoặc thậm chí bị treo lại.

So với hình thức hợp đồng truyền thống, hợp đồng PBC mang lại nhiều lợi ích về tiết kiệm chi phí, luôn bảo đảm chất lượng phục vụ, khuyến khích các nhà thầu đổi mới và tăng mức độ minh bạch trong quá trình thực hiện.

Ở Việt Nam, hợp đồng PBC đã được áp dụng thí điểm từ năm 2010 cho tuyến QL1 và QL10 với tổng chiều dài khoảng 300km. Hợp đồng PBC còn khá mới mẻ đối với Việt Nam, chúng ta đang trong giai đoạn tìm hiểu và thực hiện thí điểm loại hợp đồng này. Vì vậy, việc nghiên cứu kinh nghiệm thực hiện hợp đồng PBC trong QLBT đường bộ của các nước trên thế giới là cần thiết nhằm rút ra bài học kinh nghiệm để áp dụng vào điều kiện thực tế của Việt Nam.

2. KINH NGHIỆM CỦA CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

2.1. Kinh nghiệm của Canada

Tỉnh Britsh Columbia

Năm 1987, Chính quyền tỉnh Britsh Columbia của Canada bắt đầu có kế hoạch về việc tư nhân hóa công tác bảo trì 100% các tuyến tỉnh lộ. Đây là địa phương tiên phong trong thuê ngoài bảo trì đường bộ theo hợp đồng PBC. Sau đó, đến lượt Alberta (năm 1995) và Ontario (năm 1996) cũng bắt đầu sử dụng hợp đồng PBC trong QLBT đường bộ. Hiện nay, 100% các tuyến tỉnh lộ tại Britsh Columbia được bảo trì theo hợp đồng PBC, tại Ontario là 60% và Alberta là 100%.

Hợp đồng PBC áp dụng trong QLBT đường bộ là hợp đồng trọn gói trong 10 năm và bao gồm các dịch vụ sau:

- Bảo trì toàn bộ mặt đường (vá sửa mặt đường, rải bù vật liệu tạo phẳng mặt đường và đảm bảo độ dốc mặt đường);

- Bảo trì toàn bộ vào mùa đông;

- Ứng cứu sự cố và sửa chữa đối với hệ thống thoát nước, cảnh quan, hệ thống biển báo, sửa chữa khẩn cấp;

- Sửa chữa hư hỏng đối với tài sản nhà nước.

Hợp đồng không bao gồm cải tạo nâng cấp đường hoặc thay thế các kết cấu trên đường, thảm lại mặt đường, sơn kẻ mặt đường, bảo trì hệ thống điện, quản lý hành lang và kiểm soát tuyết lở.

Lựa chọn nhà thầu QLBT đường bộ

Hợp đồng PBC được trao thông qua đấu thầu cạnh tranh. Trước khi đấu thầu, mọi nhà thầu quan tâm cần qua bước tiền đánh giá do một ban đánh giá độc lập thực hiện. Các nhà thầu bảo trì có danh tiếng tốt trong các hợp đồng đang thực hiện được chấp thuận một cách tự động. Các nhà thầu mới hay các nhà thầu đã bỏ cuộc vào lần trước đó cần chứng minh khả năng đáp ứng các điều kiện hợp đồng.

Ở giai đoạn đầu của quá trình đấu thầu, các nhà thầu tham gia phải trình một phần kế hoạch chất lượng, bao gồm một phần về tiếp cận đánh giá chất lượng theo ISO 9001, 6 đến 10 hoạt động lựa chọn và bảo trì mùa đông. Đề xuất kỹ thuật được đánh giá dựa trên một danh mục các tiêu chí và trong trường hợp thiếu sót ở một vài lĩnh vực, nhà thầu được trả hồ sơ để chỉnh sửa và trình lại trong vòng 11 ngày. Giá dự thầu không được trình ở giai đoạn này.

Ở giai đoạn hai, các kế hoạch chất lượng sửa đổi được Bộ Giao thông đánh giá dựa trên danh mục các tiêu chí và các trọng số cho từng hợp phần trong kế hoạch. Kế hoạch chất lượng của nhà thầu phải đạt từ 80% trở lên, nếu không sẽ bị loại. Các nhà thầu tham gia cũng phải đệ trình giá đề xuất tới một văn phòng độc lập, ngoài ra phải có các cam kết về lao động, nguyên vật liệu, cam kết hiệu quả, bảo hiểm thanh toán khoản phải trả. Nhà thầu không đấu thầu toàn bộ giá trị hợp đồng, mà chỉ giá trị hợp đồng năm đầu tiên. Tại vòng lựa chọn cuối cùng, giá dự thầu là căn cứ duy nhất, các nhà thầu đã vượt qua vòng trước được xem là có cùng chất lượng như nhau.

Giám sát thực hiện hợp đồng

Các nhà thầu QLBT đường bộ được quản lý và giám sát bởi Bộ Giao thông. Các nhân viên của Bộ Giao thông làm việc chặt chẽ với các nhà thầu để đảm bảo phù hợp với điều khoản và điều kiện hợp đồng. Chương trình đánh giá nhà thầu được thiết kế để đánh giá hiệu quả của nhà thầu bằng: Đội ngũ cán bộ của Bộ Giao thông (thẩm định và theo dõi), đội thẩm định khu vực (cán bộ của Bộ Giao thông từ ngoài khu vực dịch vụ) và thông qua phản hồi của các bên có liên quan. Các nhà thầu thực hiện tốt được thưởng 01% giá trị hợp đồng, các nhà thầu làm kém sẽ bị phạt.

Thanh toán hợp đồng

Các nhà thầu QLBT đường bộ sẽ được thanh toán 1/12 giá trị hợp đồng năm mỗi tháng nếu các tiêu chuẩn hiệu quả được đáp ứng. Giá trị hợp đồng năm được điều chỉnh mỗi năm dựa trên các chỉ số lao động, chỉ số nhiên liệu, thay đổi mức dịch vụ.

2.2. Kinh nghiệm của Australia

Australia là một trong các nước áp dụng cả hai dạng hợp đồng dựa trên chất lượng thực hiện “thuần túy” và “lai” trong QLBT đường bộ. Mọi loại đường đều được áp dụng hợp đồng PBC: Đường quốc gia, đường của bang, đường đô thị và đường nông thôn.

Năm 1990, Cục Đường bộ và Giao thông (Road and Traffic Authority, RTA) New South Wales của Australia đã bắt đầu thực hiện thí điểm hợp đồng PBC ngắn hạn với dự án gồm hai mạng lưới đường bộ với chiều dài khoảng 100km ở phía tây Sydney trong vòng hai năm. Mục tiêu là nhằm xác định khả năng ký kết hợp đồng bảo trì đường bộ; đánh giá những khác biệt về giá, chất lượng và tính trách nhiệm giữa nhà thầu và RTA. Với các thành công từ dự án thí điểm, Australia đã áp dụng hợp đồng PBC có thời hạn 10 năm đầu tiên vào năm 1995. Hợp đồng PBC này bao gồm mọi hoạt động bảo trì đối với 450km đường đô thị tại Sydney. Kết quả thực hiện hợp đồng PBC cho thấy: Không có ách tắc giao thông kéo dài, tiết kiệm chi phí cho ngân sách lên tới 30%, mang lại nhiều giá trị hơn do tăng cạnh tranh.

Lựa chọn nhà thầu QLBT đường bộ

Để đảm bảo có thể lựa chọn được nhà thầu có năng lực tốt nhất, quá trình đấu thầu để lựa chọn nhà thầu thực hiện qua năm bước sau:

- Sơ tuyển các nhà thầu phù hợp;

- Yêu cầu đề xuất;

- Xác định nhà thầu phù hợp;

- Đàm phán hợp đồng;

- Trao hợp đồng.

Australia áp dụng phương pháp tuyển chọn dựa trên chất lượng (Quality Based Selection, QBS) để lựa chọn đơn vị thắng thầu. Phương pháp QBS cân nhắc chất lượng và giá thông qua đệ trình phương án kỹ thuật và giá riêng. Cơ quan ký hợp đồng xác định các trọng số đối với các yếu tố quan trọng. Các đệ trình được đánh giá riêng và hợp đồng được trao cho nhà thầu có tổng điểm cao nhất.

Phân bổ rủi ro

Rủi ro được phân bổ cho khu vực tư nhân gồm biến động chi phí do các điều kiện tiềm ẩn của đường bộ, độ mặn và mực nước tăng, lưu lượng giao thông, tải trọng, lựa chọn các biện pháp xử lý và chi phí của bất kỳ công việc nào phải làm lại do chưa đáp ứng tiêu chuẩn.

Tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả

Trong hợp đồng PBC xác định các tiêu chuẩn tình trạng đường bộ ngắn hạn và dài hạn mà các nhà thầu cần đáp ứng. Các tiêu chuẩn ngắn hạn gồm các yêu cầu triển khai ngay công tác bảo trì đường bộ, trong đó có khoảng cho phép đối với các hư hỏng về mức độ, phạm vi và thời gian đáp ứng. Các tiêu chuẩn dài hạn nhằm đánh giá tình trạng kỹ thuật của đường (cường độ mặt đường, độ bám mặt đường), tình trạng chạy xe (độ gồ ghề, vệt hằn lún bánh xe). Các tiêu chuẩn này được đo lường và thiết lập vào giai đoạn đầu của hợp đồng và được theo dõi trong suốt quá trình triển khai hợp đồng.

3. BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

- Ở các nước, hợp đồng PBC có các tên gọi khác nhau, với các hình thức khác nhau: Hợp đồng trọn gói hay hợp đồng lai (hợp đồng trọn gói + một phần hợp đồng theo đơn giá). Các hợp đồng lai là sự lựa chọn tốt hơn với các khu vực dễ bị ảnh hưởng bởi điều kiện tự nhiên như bão lụt, động đất…;

- Các hợp đồng PBC được thiết kế để chuyển trách nhiệm kiểm soát và bảo trì đường bộ cho các nhà thầu tư nhân; khuyến khích các nhà thầu thực hiện tốt công tác bảo trì (nếu làm tốt trong suốt thời hạn hợp đồng sẽ được xem xét gia hạn tiếp…); chia sẻ rủi ro với các nhà thầu trong quá trình thực hiện hợp đồng;

- Các hợp đồng PBC cần được thiết kế với thời gian và khối lượng phù hợp theo điều kiện cụ thể từng nơi:

+ Những nơi áp dụng lần đầu do các bên chưa có kinh nghiệm nên thường có thời gian hợp đồng 2 đến 3 năm, chiều dài từ 50 đến 100km;

+ Các hợp đồng PBC dài hạn có thời gian từ 5 đến 10 năm, chiều dài từ 200 đến 500km;

- Hợp đồng PBC được thiết kế với các nội dung bảo trì khác nhau: Chỉ có bảo dưỡng thường xuyên hoặc bảo dưỡng thường xuyên với sửa chữa định kỳ;

- Tùy theo điều kiện cụ thể từng nước, bộ tiêu chí đánh giá chất lượng bảo trì đường bộ trong hợp đồng của các nước là khác nhau. Bộ tiêu chí đánh giá được xây dựng cho từng hạng mục của đường (mặt đường, lề đường, hệ thống thoát nước, hệ thống biển báo, vạch sơn kẻ đường, cây cỏ hai bên đường…);

- Chất lượng bảo trì từng hạng mục của đường được đánh giá bằng các tiêu chí và trị số cụ thể. Trị số quy định cho mỗi chỉ tiêu đánh giá chất lượng bảo trì phải tương xứng với kinh phí dành cho công tác bảo trì.

4. KẾT LUẬN

Tại các nước phát triển, hợp đồng PBC trong QLBT đường bộ đã được sử dụng từ rất lâu, trong khi đó số lượng hợp đồng PBC tại Việt Nam tính đến thời điểm này còn chưa nhiều. Hiện nay, các cơ quan quản lý đường bộ của Việt Nam đang định hướng chuyển sang thực hiện QLBT đường bộ theo hợp đồng PBC vì nó có nhiều ưu điểm hơn so với hợp đồng truyền thống. Thông qua việc nghiên cứu kinh nghiệm của các nước đã áp dụng hợp đồng PBC trong QLBT đường bộ, giúp các cơ quan quản lý đường bộ của Việt Nam có những bài học thực tế nhằm góp phần triển khai áp dụng sâu rộng và hiệu quả loại hợp đồng này trong thời gian tới đây.

Tài liệu tham khảo

[1]. Bộ GTVT (2013), Quyết định số 2196/QĐ-BGTVT về việc ban hành quy định tiêu chí giám sát, nghiệm thu kết quả công tác bảo dưỡng thường xuyên quốc lộ theo chất lượng thực hiện.

[2]. Trần Bá Đạt (2017), Nghiên cứu đề xuất bộ tiêu chí đánh giá chất lượng bảo trì đường bộ phù hợp với điều kiện Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học và công nghệ cấp Bộ, Bộ GTVT.

[3]. Đinh Văn Hiệp, Phạm Văn Tuấn (2017), Một số giải pháp để triển khai áp dụng hiệu quả hợp đồng dựa trên chất lượng thực hiện trong QLBT đường bộ Việt Nam, Tạp chí GTVT, số tháng 8.

[4]. Trần Trung Kiên (2016), Đổi mới công tác quản lý, bảo trì đường bộ qua việc thực hiện hợp đồng PBC, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số tháng 5.