Những bất cập của Nghị định 15/2013/NĐ-CP về quản lý chất lượng công trình xây dựng và sự cần thiết sửa đổi, thay thế

ThS. Hoàng Thị Tâm Trường Đại học Thương mại Người phản biện: TS. Dương Văn Trung PGS.TS. Từ Sỹ Sùa

Tóm tắt: Bài báo nêu và phân tích những bất cập khi áp dụng Nghị định 15/2013/NĐ-CP của Chính phủ về Quản lý chất lượng công trình xây dựng trong một số lĩnh vực quản lý hoạt động xây dựng và đề xuất ý kiến giải quyết ban hành văn bản mới.

Từ khóa: Chất lượng, chất lượng xây dựng.

Abstract: The article outlined and analyzed the shortcomings when implementing the Government’s Decree No. 15/2013/NĐ-CP on construction quality management in some areas of management managing construction activities and suggestions solve.

Keywords: Quality, construction quality.

1. Đặt vấn đề

Nhằm thay thế Nghị định 209/2004/NĐ-CP ngày 16/12/2004 của Chính phủ về quản lý về quản lý chất lượng công trình xây dựng, Nghị định số 49/2008/NĐ-CP ngày 18/4/2008 của Chính phủ về sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định 209/2004 NĐ-CP và Điều 13 (Khoản 4), Điều 18, Điều 30 của Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, ngày 6/02/2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2013/NĐ-CP về quản lý chất lượng công trình xây dựng. Ngoài những điểm mới và tích cực Nghị định cũng bộc lộ không ít những điểm chưa rõ ràng, còn vướng mắc đang chờ các thông tư hướng dẫn đi kèm. Bài báo sẽ trình bày một số bất cập đó và một số vấn đề khác nhau và đó cũng là cơ sở để ban hành những văn bản mới hướng dẫn, bổ sung hoặc thay thế.

2. Nội dung

2.1. Về trình độ, năng lực thẩm tra thiết kế

Đơn vị và cá nhân thiết kế phải có giấy phép hành nghề, chứng chỉ hành nghề, vậy cán bộ thẩm tra thiết kế có cần giấy phép hành nghề không? Bởi vì những người thẩm tra phải giỏi hơn, có nhiều kinh nghiệm hơn, từng trải hơn, đã thiết kế nhiều công trình tương đương thì mới đủ năng lực thẩm tra. Nếu giao cho Bộ Xây dựng và sở Xây dựng thẩm tra thiết kế thì làm sao có đủ nhân lực đáp ứng yêu cầu này.

Một số công trình được chỉ định đơn vị tư vấn thẩm tra thiết kế liệu có gì đảm bảo để không xảy ra tiêu cực khi các công ty “sân sau” của một số cán bộ thẩm tra sẽ được chỉ định. Nên đề nghị thành lập Hội đồng kỹ thuật, mời một số chuyên gia đầu ngành có uy tín và các hội đoàn nghề nghiệp thẩm tra thì chắc chắn sẽ hiệu quả hơn và hạn chế được tiêu cực.

2.2. Về thời gian thẩm tra

Thời gian thẩm tra dưới 40 ngày đối với công trình cấp I và dưới 30 ngày đối với các công trình còn lại. Với số lượng hồ sơ xây dựng rất nhiều như hiện nay, nhất là đối với các đô thị lớn thì Bộ Xây dựng và sở Xây dựng không thể thẩm tra hết được, vì thế sẽ gây thêm khó khăn và kéo dài thời gian xin hoàn tất các thủ tục của công trình; như vậy là tăng thủ tục hành chính, tăng thời gian xin giấy phép xây dựng, không lợi ích gì cho việc quản lý đảm bảo chất lượng công trình, là cơ hội để xảy ra tiêu cực, nhũng nhiễu.

Do vậy, đề nghị chỉ thẩm tra thiết kế một số loại công trình nhất định, đối với một số loại nguồn vốn nhất định (ví dụ như công trình sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước). Nếu việc này thực hiện có hiệu quả thì mới thêm nguồn vốn tư nhân, để tư nhân tự chịu trách nhiệm về các công trình thuộc nguồn vốn của mình hoặc tự chọn đơn vị tư vấn thẩm tra, không cần phải qua sở Xây dựng; cần xã hội hóa việc thẩm tra thiết kế.

2.3. Về công tác thẩm tra thiết kế

Theo quy định của Luật Xây dựng và các văn bản quy phạm hướng dẫn thì công tác kiểm soát thiết kế của cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng hết sức mờ nhạt, nếu không muốn nói thẳng là không kiểm soát được chặt chẽ. Trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thiết kế cơ sở là thành phần của dự án đầu tư xây dựng chỉ cần có sự tham gia ý kiến của cơ quan quản lý nhà nước (Khoản 6, Điều 10, Nghị định số 12 ngày 12/9/2009 của Chính phủ về quản quản lý dự án đầu tư xây dựng). Các bước thiết kế tiếp theo thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công đều do chủ đầu tư thẩm định, phê duyệt. Trong khi đó, chủ đầu tư theo luật định là “người sở hữu vốn hoặc là người được giao quản lý và sử dụng vốn để đầu tư xây dựng công trình”. Do không có đủ điều kiện để tổ chức thẩm định thiết kế nên chủ đầu tư đã phó thác cho tư vấn thẩm tra thiết kế. Trong số các tổ chức tư vấn thẩm tra thiết kế, không ít tổ chức không đủ điều kiện năng lực theo quy định tại Điều 50 Nghị định số 12/2009/NĐ-CP nên chất lượng thẩm tra thiết kế không cao, chỉ mang nặng tính hình thức.

Riêng đối với các công trình xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước thì cũng chưa được kiểm soát chặt chẽ bằng các quy phạm pháp luật từ khâu khảo sát, thiết kế, lập dự toán, do vậy đã gây nên những sai sót, lãng phí và thất thoát lớn trong chi phí đầu tư xây dựng.

Vì những lí do trên mà Nghị định số 15 ngày 6/02/2013 của Chính phủ về quản lý chất lượng công trình xây dựng đã quy định việc thẩm tra thiết kế của cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng đối với các công trình (được quy định tại Khoản 1 Điều 21 của Nghị định). Mục đích của việc thẩm tra thiết kế là nhằm bảo đảm an toàn cho cộng đồng đối với các công trình được đầu tư bằng mọi nguồn vốn và phát hiện những sai sót, lãng phí và thất thoát lớn đối với các công trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước.

Việc thẩm tra thiết kế của các cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng theo Điều 21 là bất cập, vướng mắc lớn nhất của nghị định 15/2015. Điều này đã làm tăng thêm một khâu “hành chính”, dễ sinh tiêu cực, làm kéo dài thời gian thực hiện, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện công trình.  Một điều bất cập ở điều khoản này là trách nhiệm bị chồng chéo, không rõ ràng. Theo quy định, phê duyệt hồ sơ thiết kế như trước đây: Khi gặp trường hợp giữa tư vấn thiết kế và tư vấn thẩm tra có ý kiến khác nhau về một nội dung nào đó thì chủ đầu tư có quyền xem xét để quyết định (hoặc có thể thuê một tư vấn khác thẩm tra thêm để xem xét quyết định) và chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Nhưng nay, khi đã có sự “thẩm tra của cơ quan quản lý nhà nước”, nếu ý kiến thẩm tra này có khác với ý kiến tư vấn thiết kế thì chủ đầu tư có được “xem xét, quyết định” hay phải phê duyệt theo ý kiến thẩm tra của cơ quan quản lý nhà nước? Nếu có sai sót thì trách nhiệm thuộc về ai? Trong khi thực chất có lúc các cơ quan quản lý nhà nước không thẩm tra được phải thuê đơn vị tư vấn thẩm tra.

Nếu ý kiến thẩm tra thiết kế của các cơ quan nhà nước là “căn cứ” để chủ đầu tư phải theo để tổ chức thẩm định, phê duyệt thiết kế thì không nên có thêm quy định tại Điểm đ, Khoản 1, Điều 20 trong Nghị định: “Trong quá trình thẩm định thiết kế, khi cần thiết chủ đầu tư thuê tổ chức, cá nhân đủ điều kiện năng lực thực hiện thẩm tra thiết kế đối với các phần việc mà mình thực hiện”.

Ngoài ra, việc quy định phải thực hiện thẩm tra thiết kế của cơ quan quản lý nhà nước đối với tất cả các cấp công trình (không phân biệt cấp) của một số loại công trình cũng là điều bất cập cần phải xem xét.

Tiếp theo, việc quy định “những nội dung thay đổi thiết kế phải được thẩm định, thẩm tra, phê duyệt lại theo quy định của Nghị định này” (Khoản 2 Điều 22) cũng là một bất cập, gây khó khăn vướng mắc rất lớn trong thi công vì thực tế trong quá trình thi công các công trình thì việc điều chỉnh, thay đổi thiết kế là việc thường xảy ra. Với những thay đổi lớn làm thay đổi địa điểm, quy hoạch, mục tiêu, quy mô, vượt tổng mức đầu tư… thì chủ đầu tư phải thực hiện đúng quy định như trước đây đã làm là trình cấp quyết định đầu tư xem xét, phê duyệt, không có gì phải bàn cãi. Nhưng với những điều chỉnh thay đổi nhỏ, xử lý thông thường như do xử lý địa chất nền móng, điều chỉnh một vài chi tiết kết cấu cho phù hợp thực tế, đảm bảo chất lượng… mà phải chờ sự thẩm tra của cơ quan quản lý nhà nước thì làm thế nào để công việc hiện trường đáp ứng tiến độ? Phải dừng thi công để chờ ý kiến thẩm tra của cơ quan quản lý nhà nước? Đây là một vấn đề rất vướng mắc trong thi công công trình hiện nay, cần thiết phải làm rõ sớm.

Việc quy định các tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực xây dựng phải đăng ký với các cơ quan nhà nước về xây dựng để công khai thông tin năng lực là một điều tốt, giúp các chủ đầu tư xem xét, lựa chọn được nhà thầu đáp ứng yêu cầu. Tuy vậy, nếu làm không tốt thì cũng chỉ là một “giấy phép con” mà các nhà thầu phải “xin”, rất dễ xảy ra tiêu cực mà thực chất thì chỉ là hình thức, bởi vì chưa thấy quy định cụ thể các thông tin năng lực mà các nhà thầu phải gửi đến cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng là những thông tin gì? Không biết được các thông tin này có đủ điều kiện tin cậy để lựa chọn nhà thầu hay không? Việc “các cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng có trách nhiệm xem xét và quyết định đăng tải thông tin…” theo Khoản 2, Điều 8 có bao gồm cả việc “thẩm định” các thông tin do nhà thầu cung cấp hay không? Nhất là thông tin về năng lực tài chính? Nếu chủ đầu tư căn cứ vào các thông tin về nhà thầu đã được các cơ quan quản lý nhà nước công bố để lựa chọn nhà thầu mà sau đó nhà thầu không đủ năng lực thực hiện thì sao?

3. Phát sinh thêm thủ tục mới là lập chỉ dẫn kỹ thuật

Điều 3 - Nghị định 15/2013 (mà nội dung này theo thông lệ quốc tế là cần thiết) cần được hướng dẫn chi tiết. Tuy nhiên, cần quy định các công trình đã quá phổ biến - kể cả chung cư, công trình lập báo cáo kinh tế kỹ thuật, công trình cấp 4 là không cần thiết phải lập chỉ dẫn kỹ thuật, vì rất hình thức.

4. Về việc kiểm tra thủ tục hoàn thành công trình

Việc kiểm tra thủ tục hoàn thành công trình của các cơ quan quản lý nhà nước (Bộ, Sở) thay thế cho dịch vụ cấp giấy chứng nhận phù hợp về chất lượng công trình xây dựng là cần thiết nhưng cần thay nó bằng quy trình kiểm tra thường xuyên, liên tục, có kế hoạch (cho từng dự án khi đã phê duyệt hay cấp giấy phép xây dựng); cũng không chỉ là kiểm tra xây dựng đúng giấy phép, đúng dự án duyệt không, như hiện nay, thông qua lực lượng thanh tra xây dựng chồng chéo mà không hiệu quả trong quản lý chất lượng.

5. Một số nội dung chưa được quy định

- Năng lực của chủ đầu tư: Chính phủ không quy định năng lực (và cả chế tài) chủ đầu tư đủ mạnh, đặc biệt đối với những dự án sử dụng vốn ngân sách, đã làm cho việc quản lý chất lượng nhiều trường hợp đã thả nổi, chứ không phải vì cơ quan quản lý nhà nước không thực hiện thẩm tra thiết kế.

- Vai trò và trách nhiệm của tư vấn quản lý dự án: Đây là một nghề rất hay trong cơ chế thị trường. Khi Việt Nam bắt đầu hội nhập, nghề tư vấn xây dựng đã xuất hiện và phát triển liên tục. Tuy nhiên, nội dung vai trò và trách nhiệm của tư vấn quản lý dự án, thay mặt chủ đầu tư, hiện vẫn chưa có cơ chế rõ ràng, đặc biệt khi công trình xây dựng xảy ra tai nạn lao động hay sự cố.

Vấn đề quan trọng gây ra không đảm bảo chất lượng công trình, thường xuất hiện từ những nội dung sau:

- Chủ đầu tư không đủ năng lực, không tận tâm, đặc biệt đối với các công trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước

- Chủ đầu tư (thường ở các ban quản lý dự án triển khai nhiều dự án cùng lúc) lập các đơn vị tư vấn “sân sau khép kín”.

- Việc kiểm tra (không phải là thẩm tra) của các đơn vị quản lý nhà nước còn chưa nghiêm, còn hình thức, không hiệu quả, không đúng thời điểm và thậm chí đã gây phiền hà; năng lực thẩm tra của các công chức hành chính nhà nước còn yếu, chưa đủ kinh nghiệm thực tế, e dè hay cả nể khi thực hiện công vụ. Cần có những quy định chi tiết để thay đổi về chất công việc này, kể cả xử lý nghiêm, hơn là chỉ quản lý thẩm tra thiết kế và kiểm tra hồ sơ khi thi công xong.

- Việc xử phạt chưa đủ nghiêm, đủ răn đe, chưa rõ ràng về trách nhiệm. Hiện nay, Nghị định 23/2009/NĐ-CP chưa xử phạt tư vấn (giám sát, quản lý dự án) khi công trình xây dựng sai phép, khi công trình xảy ra mất an toàn, gây sự cố mà chỉ phạt chủ đầu tư, nhà thầu thi công.

6. Kết luận 

Nghị định 15/2013/ NĐ-CP ngày 6/02/2013 ban hành có những quy định chưa theo xu hướng xã hội hóa, như đã nêu trên. Để các cơ quan quản lý nhà nước góp phần trực tiếp hơn vào việc giúp chủ đầu tư về quản lý chất lượng công trình xây dựng, xin kiến nghị một vài ý kiến sau:

- Các thủ tục về công tác thẩm tra thiết kế nên được nghiên cứu hoàn thiện hơn nữa;

- Xử phạt theo hướng tăng nặng hơn trách nhiệm của các đơn vị tư vấn, kể cả tư vấn thẩm tra, tư vấn định giá;

- Ban hành chi tiết chế độ kiểm tra thường xuyên các đơn vị quản lý nhà nước, kể cả cấp Bộ, thực hiện đối với công trình xây dựng theo phân cấp. Chế độ kiểm tra phải đảm bảo hiệu quả, ngăn ngừa những thỏa hiệp, tiêu cực từ đầu, với các đợt. Thay vì “làm thay” công tác thẩm tra và kiểm tra thủ tục trước khi đưa công trình vào sử dụng, như Nghị định 15/2013 đã quy định. Việc kiểm tra hồ sơ trước khi hoàn thành công trình, lúc đó mới phát hiện sai sót, vi phạm… chắc chắn sẽ khó khắc phục, có khắc phục cũng rất tốn kém và dễ xảy ra hiện tượng phổ biến là “hợp thức hóa” sai phạm;

- Về cấp giấy phép xây dựng: Tiếp tục kiến nghị nên buộc chủ đầu tư các công trình từ cấp III trở lên sau khi có giấy phép xây dựng phải có thiết kế được thẩm tra - thay vì phải thiết kế, thẩm tra trước rồi mới xin giấy phép xây dựng (để tránh thêm một thủ tục dễ phải thực hiện lại gây tốn kém không cần thiết. Việc kiểm tra thường xuyên công trình của cơ quan quản lý nhà nước sẽ xử phạt nghiêm khi phát hiện thiếu thủ tục này;

- Đẩy mạnh công tác hướng dẫn, phổ biến văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng cho cán bộ chuyên môn quản lý đầu tư xây dựng của các bộ, ngành và chính quyền địa phương các cấp; các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng; tăng cường kiểm tra việc tuân thủ các quy định của pháp luật về quản lý chất lượng công trình xây dựng của các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng tại các địa phương;

- Tăng cường hợp tác quốc tế trong quản lý chất lượng công trình xây dựng. Hợp tác quốc tế trong quản lý chất lượng cũng cần tới sự hòa nhập theo thông lệ quốc tế và sự công nhận lẫn nhau đối với các tổ chức, cá nhân thực hiện công tác thí nghiệm, kiểm định, giám định chất lượng công trình xây dựng, tiến tới thảo luận, công nhận lẫn nhau về năng lực hành nghề của cá nhân và tổ chức trong hoạt động xây dựng;

- Để giải quyết đồng bộ những bất cập đã nêu, có thể nghiên cứu ban hành văn bản mới hướng dẫn, bổ sung hoặc thay thế một số nội dung của nghị định này.

Tài liệu tham khảo

[1]. Nghị định 209/2004/NĐ-CP ngày 16/12/2004 của Chính phủ về quản lý về quản lý chất lượng công trình xây dựng.

[2]. Nghị định số 49/2008/NĐ-CP ngày 18/4/2008 của Chính phủ về sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định 209/2004 NĐ-CP.

[3]. Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình.

[4]. Nghị định số 15/2013/NĐ-CP ngày 6/02/2013 của Chính phủ về quản lý chất lượng công trình xây dựng.

[5]. Một số văn bản pháp luật khác về xây dựng có liên quan.