Nỗ lực huy động nguồn lực đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng

Trong một số mô hình PPP, người sử dụng dịch vụ phải thanh toán chi phí chứ không phải là người nộp thuế. Trong một số mô hình PPP khác thì tư nhân thực hiện dự án theo hợp đồng song Nhà nước phải trả toàn bộ hay một phần chi phí dự án. Đối với những dự án CSHT, Chính phủ có thể tài trợ vốn dưới dạng trợ cấp một lần đủ để hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân. Chính phủ cũng có thể tài trợ dưới dạng miễn giảm thuế hoặc bảo đảm nguồn thu ổn định cho nhà đầu tư tư nhân trong khoảng thời gian nhất định. Vấn đề quan trọng nhất đối với các dự án PPP là nhà đầu tư tư nhân cần có tỷ suất lợi nhuận cao hơn lãi suất TPCP.

Cơ sở hạ tầng (CSHT) là một trong những nút thắt cho sự phát triển kinh tế – xã hội của Việt Nam, nên phát triển CSHT luôn là trọng tâm chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của Đảng và Nhà nước ta từ 1991 đến nay và từ nay đến 2020 khi cơ bản trở thành nước công nghiệp như chúng ta mong muốn.

Tuy nhiên, do chúng ta còn thiếu quá nhiều CSHT, hơn nữa chất lượng CSHT hiện có cũng chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội nên nguồn vốn cần để đầu tư phát triển CSHT là rất lớn, vượt ra khỏi khả năng của ngân sách, thậm chí của quốc gia. Hơn nữa, CSHT lại rất đa dạng, thường đòi hỏi vốn đầu tư lớn trong thời gian dài trong khi không phải CSHT nào cũng có khả năng hoàn vốn hay có thể đánh giá được hiệu quả kinh tế (hiệu quả xã hội thường được dùng để biện minh cho những CSHT không thể làm rõ có hiệu quả kinh tế hay không song lại càng làm cho các tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế – xã hội của đầu tư CSHT thêm mù mờ, theo đó, vừa gây khó khăn cho việc huy động vốn cho CSHT, vừa khó kiểm tra giám sát hiệu quả của việc sử dụng những đồng vốn đã huy động được đó).

Thêm vào đó, đầu tư xây dựng CSHT còn liên quan đến phân cấp ngân sách, cả phân cấp giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương cũng như phân chia trách nhiệm giữa quản lý vốn đầu tư và quản lý vốn duy tu bảo dưỡng CSHT. Bên cạnh đó, đầu tư xây dựng CSHT còn gắn bó chặt chẽ với chính sách vay và quản lý nợ công. Trong bối cảnh khó khăn đó, năm 2014 đã ghi nhận những nỗ lực vượt bậc trong đầu tư phát triển CSHT. Trong tốc độ tăng trưởng kinh tế 5,98% năm 2014 không thể phủ nhận phần đóng góp tích cực của ngành GTVT – huyết mạch của nền kinh tế. Vận tải hành khách năm đạt 3058,5 triệu lượt khách, tăng 7,6% và 134,8 tỷ lượt khách.km, tăng 6,9% so với năm 2013. Trong đó, vận tải hành khách đường bộ đạt 2875,7 triệu lượt khách, tăng 7,8% và 98,5 tỷ lượt khách.km, tăng 7,7% so với năm trước; đường sông đạt 147,3 triệu lượt khách, tăng 4,6% và 3,2 tỷ lượt khách.km, tăng 6,2%; đường hàng không đạt 18,3 triệu lượt khách, tăng 8,2% và 28,3 tỷ lượt khách.km, tăng 5,3%; đường biển đạt 5,2 triệu lượt khách, tăng 3,2% và 247 triệu lượt khách.km, tăng 2,1%; đường sắt đạt 12 triệu lượt khách, giảm 0,9% và 4,5 tỷ lượt khách.km, tăng 1,2%. Vận tải hàng hóa năm 2014 đạt 1.066,6 triệu tấn, tăng 5,6% và 222 tỷ tấn.km, tăng 1,7% so với năm trước. Vận tải hàng hóa đường bộ đạt 816,9 triệu tấn, tăng 6,9% và 48,1 tỷ tấn.km, tăng 5,4%; đường sông đạt 186,9 triệu tấn, tăng 3,1% và 40,1 tỷ tấn.km, tăng 4,4%; đường biển đạt 55,5 triệu tấn, giảm 5,2% và 128,9 tỷ tấn.km, giảm 0,7%; đường sắt đạt 7,2 triệu tấn, tăng 10% và 4,3 tỷ tấn.km, tăng 13%.
Những kết quả đạt được trong năm 2014 không thể tách rời những thay đổi quan trọng trong tư duy, quan điểm về đầu tư phát triển CSHT theo các hướng chủ đạo sau:

- Chỉ lập dự án xây dựng CSHT sau khi đã thiết lập được bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế – xã hội – môi trường của mỗi loại CSHT. Căn cứ vào bộ tiêu chí có thể định lượng được này mới xem xét phê duyệt từng dự án CSHT đồng thời sắp xếp trật tự ưu tiên đầu tư CSHT. Bên cạnh đó, có thể chế đảm bảo việc đánh giá dự án theo bộ tiêu chí và sắp xếp thứ tự ưu tiên một cách khách quan, trung thực, giảm thiểu những áp lực bên ngoài. Chẳng hạn, thành lập Hội đồng thuộc Quốc hội thẩm định những dự án CSHT tầm quốc gia do Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý thực hiện và Hội đồng thuộc HĐND cấp tỉnh thẩm định dự án CSHT trên địa bàn tỉnh do các cấp chính quyền địa phương quản lý thực hiện. Chính phủ và UBND cấp tỉnh căn cứ vào kết quả thẩm định sẽ phê duyệt dự án, xếp hạng ưu tiên, chịu toàn bộ trách nhiệm về triển khai dự án, từ kế hoạch huy động nguồn lực tài chính, chọn nhà thầu thực hiện, tiến độ triển khai dự án, chất lượng CSHT, nghiệm thu và đưa CSHT vào khai thác sử dụng.

- Các dự án được phê duyệt phải nằm trong qui hoạch không gian và thời gian phát triển CSHT quốc gia và tỉnh (ngay cả các dự án CSHT cấp xã cũng phải nằm trong qui hoạch chứ không phải do huy động từ nguồn ngoài NSNN mà cấp xã hay huyện tùy ý quản lý thực hiện vì CSHT phải đồng bộ trên cả cấp độ quốc gia và địa phương. Chúng ta không có đủ tiền để xây dựng tất cả CSHT cùng một lúc nên càng cần phải đồng bộ để đảm bảo hiệu quả khai thác tối đa. Đây cũng là cơ sở để chống lại căn bệnh đầu tư dàn trải, đầu tư kéo dài chậm đưa CSHT vào khai thác sử dụng, thậm chí xây dựng xong lại bỏ hoang lãng phí. Tiến trình cơ cấu lại đầu tư công năm 2014 đã quán triệt tinh thần chỉ đạo của Chỉ thị số 1792/2012/CT-TTg nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công.

- Tổng vốn đầu tư toàn xã hội tăng nhanh ở cả 3 khu vực kinh tế nhà nước, ngoài nhà nước và FDI. Đa dạng hóa các nguồn lực tài chính phát triển CSHT dựa trên: (i) 100%  vốn đầu tư NSNN; (ii) 100% vốn có nguồn gốc NSNN (vay ODA, tín dụng nhà nước, TPCP, DNNN); (iii) 100% vốn ngoài NSNN (doanh nghiệp trong nước, FDI từ vốn tự có và vay tín dụng, phát hành TPDN); (iv) hỗn hợp các nguồn vốn trên. Năm 2014 đã ghi nhận nhiều chuyển biến tích cực góp phần nâng cao hiệu quả vốn đầu tư và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Vốn đầu tư phát triển toàn xã hội đạt 1220,7 nghìn tỷ đồng (31%GDP), tăng 11,5% so với năm 2013. Vốn khu vực Nhà nước đạt 486,8 nghìn tỷ đồng, chiếm 39,9% tổng vốn và tăng 10,1% so với năm trước; vốn khu vực ngoài Nhà nước đạt 468,5 nghìn tỷ đồng, chiếm 38,4% và tăng 13,6%; vốn khu vực có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài đạt 265,4 nghìn tỷ đồng, chiếm 21,7% và tăng 10,5%.

- Vốn đầu tư từ NSNN: Nguồn vốn này cần thu hẹp về tỷ trọng vốn cho CSHT do hạn chế về qui mô NSNN, điều chỉnh cơ cấu chi NSNN theo hướng giảm tỷ lệ chi NSNN/GDP và tỷ lệ chi đầu tư/tổng chi NSNN khi phải đảm bảo tăng tỷ lệ chi thường xuyên và chi trả nợ/tổng chi NSNN mặc dù số tuyệt đối chi từ NSNN cho CSHT vẫn có thể tăng. Qui mô thu chi NSNN cũng như thâm hụt NSNN so với GDP đã tăng quá cao. Hơn nữa, quản lý chi đầu tư từ NSNN rất khó, dễ dẫn đến thất thoát lãng phí nên nguồn vốn này chỉ dành cho các CSHT có ý nghĩa chiến lược quốc gia/tỉnh song không thể thu hồi vốn. Tiến tới có cơ chế sử dụng nguồn vốn này để mua lại/trả nợ vốn xây dựng các CSHT phục vụ lợi ích chung chứ Chính phủ/UBND các cấp không trực tiếp đầu tư nữa.

Năm 2014, mặc dù thu NSNN gặp khó khăn song vẫn nỗ lực bố trí vốn cho đầu tư phát triển. Vốn đầu tư từ NSNN đạt 207,7 nghìn tỷ đồng, bằng 102% kế hoạch năm và tăng 0,3% so với năm 2013. Riêng vốn trung ương quản lý đạt 41851 tỷ đồng, bằng 105,9% kế hoạch năm và tăng 0,5% so với cùng kỳ năm trước, trong đó vốn đầu tư thực hiện của Bộ GTVT là 5609 tỷ đồng, bằng 123,8% và giảm 11,4%. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn 3507 tỷ đồng, bằng 101% và giảm 8,4%; Bộ Xây dựng 2076 tỷ đồng, bằng 101,9% và tăng 4,5%; Bộ Y tế 930 tỷ đồng, bằng 115,5% và tăng 7,5%; Bộ Tài nguyên và Môi trường 740 tỷ đồng, bằng 100,2% và tăng 8,8%; Bộ Giáo dục và Đào tạo 630 tỷ đồng, bằng 100,8% và giảm 7,4%; Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch 481 tỷ đồng, bằng 106,3% và giảm 3,2%; Bộ Công thương 317 tỷ đồng, bằng 107,2% và giảm 6,1%; Bộ Khoa học và Công nghệ 285 tỷ đồng, bằng 101,6% và tăng 16,3%; Bộ Thông tin và Truyền thông 249 tỷ đồng, bằng 119,9% và giảm 6%. Vốn địa phương quản lý đạt 165852 tỷ đồng, bằng 101% kế hoạch năm và tăng 0,2% so với năm 2013.

Vốn có nguồn gốc NSNN: Đây là nguồn vốn chủ yếu cho CSHT trong tương lai ít nhất 5 – 10 năm nữa cho những CSHT chậm thu hồi vốn, không thu được lợi nhuận hoặc lợi nhuận không đáng kể. Vốn ODA quản lý theo dự án nên phải giải quyết 2 vấn đề cơ bản là lựa chọn dự án và nguồn trả nợ gắn với an ninh tài chính quốc gia nói chung và khả năng trả nợ nói riêng. Nguồn trả nợ có thể từ nguồn thu khai thác sử dụng CSHT và nguồn chi trả nợ từ NSNN (trả nợ gốc và lãi), trong đó nguồn thu thứ nhất cần nâng lên. Đối với nguồn TPCP và tín dụng Nhà nước cũng tương tự. Nợ công của Việt Nam đã lên tới 60,2% GDP năm 2014 và dự tính lên đến xấp xỉ 65%GDP năm 2015 – 2016 trong khi nợ nước ngoài cũng lên tới trên 40% GDP. Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho rằng, để hoàn thành các dự án đã có trong danh mục đầu tư bằng TPCP, trong 5 năm 2011 – 2015 cần huy động khoảng 315 nghìn tỷ đồng TPCP, bình quân 63 nghìn tỷ đồng/năm, cao hơn tổng số vốn TPCP kế hoạch năm 2010 khoảng 7 nghìn tỷ đồng. Tuy nhiên, xuất phát từ yêu cầu phát triển bền vững, tăng cường quản lý nợ và dư nợ của Chính phủ và nợ công không vượt ngưỡng cho phép bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, dự kiến huy động TPCP trong 5 năm 2011 – 2015 khoảng 225 nghìn tỷ đồng; trong đó, năm 2011 là 45 nghìn tỷ đồng (giảm 11 nghìn tỷ đồng so với năm 2010). Dự kiến tổng số vốn TPCP này mới đáp ứng được khoảng 70% số vốn còn thiếu để hoàn thành các dự án đã có trong danh mục hiện nay. Riêng nguồn vốn đầu tư CSHT từ các doanh nghiệp, đặc biệt là từ các tập đoàn cần đối xử như loại (iii) để đảm bảo môi trường kinh doanh bình đẳng giữa các thành phần kinh tế. Nhờ nỗ lực huy động đa dạng các nguồn vốn cho đầu tư xây dựng CSHT nên hoạt động xây dựng năm 2014 đã có những khởi sắc. Ngay từ cuối năm 2013 và các tháng đầu năm 2014, nhiều dự án phát triển giao thông được khởi công xây dựng và được các nhà thầu tập trung nguồn lực đẩy nhanh tiến độ để sớm đưa vào sử dụng, nhất là những dự án phát triển đường cao tốc với phương thức đầu tư xã hội hóa. Bên cạnh đó, các dự án phát triển hạ tầng xã hội sử dụng vốn Nhà nước, vốn ODA cũng được các ngành, các cấp đẩy nhanh tiến độ thi công. Điều này được thể hiện qua hàng loạt dự án của Trung ương cũng như địa phương hoàn thành đưa vào sử dụng hoặc chuẩn bị đưa vào sử dụng trong thời gian tới như: Đường cao tốc Hà Nội – Lào Cai; cầu Nhật Tân và đường nối đến sân bay Nội Bài; cầu Đông Trù và đường 5 kéo dài; nhà ga T2 Nội Bài; đường cao tốc Hà Nội – Hải Phòng và hàng loạt dự án được bổ sung nguồn vốn, đẩy nhanh tiến độ. Trong năm 2014, nhu cầu xây dựng các công trình có vốn từ NSNN, các công trình phục vụ cho xây dựng nông thôn mới tăng cao hơn năm trước, nhiều doanh nghiệp tiếp cận được vốn vay ngân hàng với lãi suất ưu đãi, nhu cầu xây dựng nhà và các công trình phục vụ sản xuất kinh doanh ở khu vực dân cư có xu hướng tăng; giá cả vật tư xây dựng tương đối ổn định… Ngoài ra, thị trường bất động sản đang ấm dần với nhiều dự án phát triển nhà ở được hoàn thành và bàn giao trong năm 2014, thị trường vật liệu xây dựng trong năm không có biến động lớn đã góp phần giảm bớt khó khăn cho hoạt động của các doanh nghiệp xây dựng. Giá trị sản xuất xây dựng năm 2014 đạt 849 nghìn tỷ đồng, bao gồm: Khu vực Nhà nước đạt 84,3 nghìn tỷ đồng, chiếm 9,9%; khu vực ngoài Nhà nước 709,9 nghìn tỷ đồng, chiếm 83,6%; khu vực có vốn đầu tư nước ngoài 54,8 nghìn tỷ đồng, chiếm 6,5%. Trong tổng giá trị sản xuất, giá trị sản xuất xây dựng công trình nhà ở đạt 354,8 nghìn tỷ đồng; công trình nhà không để ở đạt 136,7 nghìn tỷ đồng; công trình kỹ thuật dân dụng đạt 257,3 nghìn tỷ đồng; hoạt động xây dựng chuyên dụng đạt 100,2 nghìn tỷ đồng.

- Vốn ngoài Nhà nước: Đây là nguồn vốn chủ yếu đầu tư những CSHT không những có khả năng thu hồi vốn mà còn có lợi nhuận (từ khai thác sử dụng CSHT hay/và gắn với CSHT). Chẳng hạn như, cùng là một công trình giao thông như con đường song có thu phí khác với không thu phí, có lợi ích từ 2 bên đường khác với không có lợi ích từ hai bên đường (đổi đất lấy hạ tầng), có lợi ích trực tiếp từ con đường khác với không có lợi ích trực tiếp (đường vào khu đô thị, vào nhà máy, vào công trình của nhà đầu tư con đường đó) hay cùng là một ngôi trường song trường công lập (công ích phi lợi nhuận) khác hẳn với trường tư thục (công ích thu lợi nhuận chẳng kém gì một ngành kinh doanh khác). Đối với nguồn vốn này, quan trọng không phải là ưu tiên ưu đãi (kinh tế và tài chính) mà là tạo ra cơ chế kiểm soát và cân đối lợi ích giữa các bên tham gia đồng thời tạo môi trường tài chính tín dụng thuận lợi để nguồn vốn này vận động và hướng vào phát triển CSHT theo qui hoạch chung. Lợi nhuận và điều kiện để đạt được lợi nhuận (tổng thể) mới là yếu tố quyết định dòng vốn này.

- Vốn hỗn hợp Nhà nước và ngoài Nhà nước: Kết hợp các nguồn vốn trên cần dựa trên nguyên tắc vừa tránh xung đột lợi ích vừa tránh CNTB thân hữu (crony capitalism), nói cách khác là phải cân đối được lợi ích giữa các bên tham gia. Nguồn vốn cho CSHT từ NSNN có thể kết hợp với vốn có nguồn gốc NSNN khi nhu cầu tài chính vượt khả năng đầu tư của NSNN song phải đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, đảm bảo khả năng trả nợ. Kết hợp giữa vốn nhà nước với vốn ngoài nhà nước trong phát triển CSHT cần xem xét hình thức PPP bên cạnh các hình thức truyền thống BT, BOT, BOO… hiện nay. Tuy nhiên, hình thức PPP cần rất thận trọng để tránh CNTB thân hữu nêu trên và làm thiệt hại lợi ích của nhà nước do hợp đồng bất lợi. Theo các chuyên gia nước ngoài, chìa khóa cho PPP ở Việt Nam là phải xây dựng được một thể chế có tính thị trường vững chắc trong đó duy trì được tính cạnh tranh qua mỗi giai đoạn của dự án, đảm bảo được nguồn tiền cho dự án để đáp ứng được yêu cầu đầu tư và tăng hiệu quả trong chuyển giao dịch vụ tới doanh nghiệp và người dân. Điều này đòi hỏi phải có một hệ thống luật pháp, quy tắc, chính sách, cấu trúc và cách thức tiến hành… hoàn chỉnh để tạo lòng tin cho nhà đầu tư. Theo đó, Việt Nam cần chú trọng tập trung rà soát các dự án phát triển hạ tầng, phê chuẩn những dự án được đề xuất dựa vào tính khả thi của dự án. Đồng thời, quản lý quỹ tài chính dành cho CSHT, phê duyệt những dự án nào được gọi vốn từ thị trường tài chính trong nước, nước ngoài hay những dự án nào thì được sử dụng nguồn NSNN, TPCP, ODA­­­,…

TS. Vũ Đình Ánh