Thu hút vốn đầu tư nước ngoài phát triển hạ tầng GTVT theo hình thức PPP

ª ThS. Phạm Đình Hạnh Ban Quản lý dự án 1 - Bộ Giao thông vận tải

Tóm tắt: Trong bối cảnh ngân sách hạn hẹp, nhu cầu đầu tư phát triển hạ tầng GTVT tăng mạnh, nguồn lực trong nước có hạn, trong khi vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA, vốn vay ưu đãi bị giảm khi Việt Nam bước vào ngưỡng quốc gia có mức thu nhập trung bình, trần nợ công bị khống chế… Việc đẩy mạnh thu hút vốn đầu tư nước ngoài vào phát triển cơ sở hạ tầng GTVT là yêu cầu cấp thiết.

Thực tế cho thấy, lượng vốn FDI vào Việt Nam tăng nhưng FDI thu hút được trong các dự án GTVT rất hạn chế. Việc mở ra cơ chế hợp tác đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) đang được kỳ vọng là giải pháp quan trọng hàng đầu trong thu hút vốn nước ngoài đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng GTVT ở nước ta. Bài viết phân tích nhu cầu đầu tư trong lĩnh vực GTVT, cơ hội, thách thức trong thu hút FDI vào lĩnh vực GTVT và gợi mở xu hướng đầu tư theo hình thức PPP.

Từ khóa: Vốn nước ngoài, hình thức đối tác công - tư (PPP).

Abstract: In the current national economic context of limiting state budget and the ceiling for sovereign debt is controlled while the needs for investment on transport infrastructure development is huge and increasing fast; domestic resources are limited while the official development assistance (ODA) in forms of grants and credits are getting lower after Vietnam is considered as country at average income level. Hence, the calling for foreign investment on transport infrastructure development is critical.

From the current statistic, the foreign direct investment (FDI) capital invested into Vietnam is increasing but the FDI invested for Transportation Projects is very limited. By the introduction of Public-Private Partnerships (PPP), the new investment cooperation mechanism, it is expected to be the most important measures to attract foreign investment capital in the development of country infrastructure. This paper analyzes the investment demands in the transportation sector, opportunities and challenges in calling and attracting FDI investment on transportation sector and proposes some suggestions on PPP investment trends.

Keywords: Foreign capital, forms of public - private partnership (PPP).

1. Đặt vấn đề

Tổng nhu cầu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông Việt Nam giai đoạn 2016 - 2020 theo ước tính của Bộ GTVT là khoảng 1.015.000 tỷ đồng (khoảng 48 tỷ USD, là nhu cầu vốn đầu tư cho các công trình giao thông do Bộ GTVT, các tổng công ty nhà nước quản lý và các công trình chủ yếu tại Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh). Trong đó, nhu cầu phân theo các lĩnh vực lần lượt là: Đường bộ khoảng 651.000 tỷ đồng, đường sắt khoảng 119.000 tỷ đồng, hàng không khoảng 101.000 tỷ đồng, hàng hải 68.000 tỷ đồng và đường thủy nội địa hơn 33.000 tỷ đồng.

Cũng theo ước tính của Bộ GTVT, khoảng hơn 300.000 tỷ đồng (14 tỷ USD) sẽ huy động từ nguồn ngoài ngân sách, đặc biệt là vốn đầu tư từ nước ngoài.

Theo Đề án Chương trình và chính sách thu hút đầu tư nước ngoài vào GTVT đến năm 2020 của Bộ GTVT, tổng chi đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông do Bộ GTVT quản lý bình quân năm đã liên tục tăng trong thời gian qua. Tương ứng các giai đoạn 2001 - 2005 và 2006 - 2010  là 12.000 tỷ đồng/năm (khoảng 0,76 tỷ USD) và 36.000 tỷ đồng/năm (khoảng 1,9 tỷ USD). Con số bình quân hiện nay là khoảng 70.000 tỷ đồng/năm (khoảng 3,1 tỷ USD).

Thống kê của Bộ GTVT cho thấy, nguồn vốn nước ngoài được thu hút và đầu tư vào ngành GTVT hiện có nguồn ODA (và vốn vay ưu đãi) và vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Vốn nước ngoài chiếm gần 32% tổng chi đầu tư vào ngành GTVT, trong đó, ODA chiếm 28% và còn lại là FDI (số liệu ước tính, chưa được thống kê đầy đủ, chiếm khoảng 4%).

Vốn ODA tập trung bố trí phần lớn cho lĩnh vực hạ tầng đường bộ (cao tốc, quốc lộ, cầu lớn, đường tỉnh, giao thông nông thôn), một phần cho lĩnh vực hạ tầng cảng hàng không, hạ tầng hàng hải, hạ tầng đường thủy, hạ tầng đường sắt (tuyến đường sắt quốc gia, đường sắt đô thị).

Vốn nước ngoài sử dụng cho đầu tư hạ tầng giao thông (do Bộ GTVT quản lý) bình quân hằng năm ở các giai đoạn 2001 - 2005, 2006 - 2010 và 2011 - 2014 liên tục tăng, tương ứng từ 6 nghìn tỷ đồng lên 12 nghìn tỷ đồng và 37 nghìn tỷ đồng (khoảng 381, 634 triệu và 1,65 tỷ USD).

Hình 2.1: Tình hình thu hút FDI vào Việt Nam giai đoạn 2006 - 2015

 

Thống kê cho thấy, về cơ cấu nguồn vốn đầu tư phát triển GTVT trong giai đoạn vừa qua, vốn ngân sách (gồm cả ODA) có tỷ lệ lớn nhất (trên 39%), trái phiếu chính phủ (TPCP) chiếm 26% và nguồn ngoài ngân sách chiếm gần 35%. Trong đó, tỷ trọng vốn NSNN và ODA có xu hướng giảm dần trong khi tỷ trọng vốn TPCP và vốn huy động ngoài ngân sách đang tăng dần.

2. Thực trạng, cơ hội thu hút vốn FDI vào ngành GTVT

Trong bối cảnh vốn vay ODA giảm, tình hình thu hút FDI vào Việt Nam trong những năm qua có nhiều triển vọng khả quan và với tác động của việc ký kết các Hiệp định thương mại tự do (FTA), nhiều tổ chức quốc tế và các chuyên gia nhìn nhận sẽ có sự dịch chuyển của dòng vốn FDI vào Việt Nam trong những năm tới với xu hướng tăng mạnh.

Hình 2.1: Tình hình thu hút FDI vào Việt Nam giai đoạn 2006 - 2015

Theo số liệu của Cục Đầu tư nước ngoài (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), số dự án đầu tư năm 2015 đạt mức cao nhất so với các năm trước. Vốn đầu tư trong 3 năm liên tiếp gần đây (2013 - 2015) đã vượt qua con số 20 tỷ USD. Trong số các quốc gia và vùng lãnh thổ có vốn FDI vào Việt Nam, năm 2015, Hàn Quốc vẫn dẫn đầu, chiếm khoảng 30% trên tổng số vốn FDI vào Việt Nam, tiếp tục cho thấy sự hiện diện mạnh mẽ của doanh nghiệp Hàn Quốc. Hàn Quốc cũng dẫn đầu cả về số dự án, số vốn đăng ký mới cũng như mở rộng. Nhật Bản đứng vị trí thứ 3 xét về tổng số vốn đầu tư và xếp thứ 2 về số dự án đầu tư vào nước ta.

Đánh giá của Tổ chức Xúc tiến Thương mại Nhật Bản (JETRO) cho thấy, việc các nhà đầu tư nhìn nhận và dự đoán trước về hiệu lực của TPP đã khiến đầu tư vào ngành may mặc, dệt may tăng trong thời gian qua. Trong Top 10 dự án đầu tư mới vào Việt Nam năm 2015, có 01 dự án thuộc lĩnh vực GTVT (Dự án BOT Xây dựng cầu Bạch Đằng, nhà đầu tư Nhật Bản - Công ty Cổ phần SE Corporation), trong khi có 3 dự án thuộc lĩnh vực may mặc, dệt may và 02 dự án về bất động sản.

Số liệu thống kê mới nhất về tình hình thu hút FDI cho thấy, lĩnh vực GTVT chưa thu hút được nhiều FDI dù tiềm năng rất lớn. Các quốc gia và và vùng lãnh thổ có số dự án và số vốn FDI vào Việt Nam lớn như Hàn Quốc, Đài Loan, Hồng Kông đã tăng vốn đầu tư vào dệt may.

Trong khi đó, Nhật Bản - một trong những quốc gia có lượng vốn FDI hàng đầu đổ vào Việt Nam thì năm 2014 cũng chỉ có 13 dự án thuộc lĩnh vực xây dựng (chiếm 4%) và 16 dự án FDI lĩnh vực vận tải (chiếm 5%) trong tổng số 342 dự án FDI của Nhật Bản đầu tư vào Việt Nam. Con số tương ứng cho năm 2015 là 9 dự án xây dựng (bao gồm cả dự án BOT Xây dựng cầu Bạch Đằng) và 0 dự án giao thông trong tổng số 299 dự án. Xét về vốn, con số tương ứng cho năm 2014 là 27 triệu USD cho lĩnh vực xây dựng (chiếm 2%) và 64 triệu USD cho lĩnh vực vận tải (chiếm 5%) trong tổng số 1 tỷ 337 triệu USD. Năm 2015, các con số này lần lượt là 355 triệu USD (38%) và 0 USD trong tổng số 1 tỷ 285 triệu USD.

Một trong những cơ hội lớn của Việt Nam trong việc tăng thu hút FDI, trong đó có FDI vào lĩnh vực GTVT, nhờ gia nhập TPP. Việt Nam có mối liên kết thương mại và đầu tư mạnh mẽ với các thành viên TPP. Các thành viên TPP chiếm 38,8% xuất khẩu, 22,2% nhập khẩu và 38,3% lượng vốn FDI của Việt Nam. Đánh giá mới đây của Ngân hàng Thế giới cho thấy, TPP được kì vọng sẽ tạo ra những lợi ích đáng kể cho Việt Nam về thương mại, đầu tư, tăng trưởng và tạo việc làm. Trong đó, tác động của TPP tới tăng trưởng kinh tế và đầu tư thể hiện qua mức độ tác động tới các chỉ số kinh tế chính: GDP thực tế (từ 3,6% năm 2020 lên 6,8% năm 2025 và 8,2% năm 2030); đầu tư thực tế (từ 13,6% năm 2020 lên 21,3% năm 2025 và 15% năm 2030); dự trữ vốn (từ 3,1 năm 2020 lên 9,3 năm 2025 và 12,9 năm 2030).

3. Giải pháp thu hút đầu tư nước ngoài vào ngành GTVT theo hình thức PPP

Thu hút tư nhân tham gia đầu tư kết cấu hạ tầng theo hình thức PPP là chủ trương lớn của nước ta. Thực tiễn triển khai thu hút vốn tư nhân tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng GTVT tại Việt Nam cho thấy, từ năm 2012 đến nay, số vốn tư nhân tham gia đầu tư vào phát triển hạ tầng giao thông tăng đột biến. Riêng năm 2014, ngành GTVT đã huy động được gần 43.000 tỷ đồng vốn tư nhân tham gia đầu tư vào các dự án giao thông.

Tính đến cuối năm 2014, trong 63 dự án PPP do Bộ GTVT quản lý, các ngân hàng thương mại (NHTM) đã tham gia tài trợ tới 135.000 tỷ đồng (chiếm trên 89% tổng mức đầu tư). Tuy nhiên, các dự án đầu tư hạ tầng giao thông thường có thời gian thu hồi vốn dài lên đến hàng chục năm. Đây là thách thức lớn đối với các NHTM trong việc thu hồi vốn, quản lý rủi ro thanh khoản, rủi ro kỳ hạn. Động thái chính sách mới đây của Ngân hàng Nhà nước về việc siết cho vay trung và dài hạn đang đặt ra thách thức không nhỏ cho việc tìm kiếm nguồn vốn xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông.

Theo đó, Dự thảo Thông tư sửa đổi Thông tư số 36/2014/TT-NHNN quy định về các giới hạn, tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài đang được lấy ý kiến. Theo Dự thảo, NHTM chỉ được sử dụng tối đa 40% vốn huy động ngắn hạn để cho vay trung và dài hạn thay vì 60% như trước đây.

Ngân sách hạn hẹp, khả năng nguồn vốn tín dụng trung và dài hạn sắp tới bị hạn chế mức cho vay, cộng với việc giảm nguồn vốn ODA vay ưu đãi khi Việt Nam bước vào ngưỡng quốc gia có thu nhập trung bình là những thách thức không  nhỏ trong việc huy động vốn cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng GTVT. Trong khi nhu cầu đầu tư lớn, ngày càng tăng, áp lực về nguồn vốn như phân tích nêu trên cho thấy việc đẩy mạnh huy động vốn đầu tư nước ngoài cho phát triển hạ tầng GTVT là hết sức cần thiết.

Theo tính toán, vốn nước ngoài hiện chiếm tới gần 32% tổng chi đầu tư, nhưng để đạt được mục tiêu đầu tư 1.015.000 tỷ đồng giai đoạn 2016 - 2020, nguồn vốn từ nước ngoài sẽ phải tăng lên do áp lực giảm vốn từ kênh tín dụng trung và dài hạn trong nước cũng như áp lực giảm các nguồn vốn khác như phân tích trên đây.

 Các phân tích cũng cho thấy, Việt Nam đang phải đối mặt với thách thức vô cùng lớn về huy động vốn đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng GTVT. Nhiều chính sách huy động nguồn lực đã được nghiên cứu, áp dụng, trong số đó, đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư (PPP) đang là một chính sách thu hút quan tâm của các bên liên quan, từ các nhà hoạch định chính sách, các chuyên gia, nhà đầu tư trong và ngoài nước.

Về cơ sở pháp lý, theo Nghị định 15/2015/NĐ-CP, đầu tư theo hình thức PPP là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công.

Quy định về đầu tư theo hình thức hợp đồng PPP hiện nay không phân biệt nhà đầu tư nước ngoài với trong nước. Nhà đầu tư nước ngoài có thể tham gia đầu tư theo các hình thức PPP (phải thành lập doanh nghiệp dự án) nếu thỏa mãn các quy định về điều kiện và phạm vi hoạt động kinh doanh đối với nhà đầu tư nước ngoài.

Nhà đầu tư được hưởng các ưu đãi chung về đầu tư như ưu đãi thuế (miễn giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế nhập khẩu), miễn, giảm tiền sử dụng đất dự án. Căn cứ vào tính chất và yêu cầu thực hiện dự án, Thủ tướng Chính phủ chỉ định cơ quan thay mặt Chính phủ bảo lãnh cung cấp nguyên liệu, tiêu thụ sản phẩm, dịch vụ và các nghĩa vụ hợp đồng khác cho nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án hoặc các doanh nghiệp khác tham gia thực hiện dự án và bảo lãnh nghĩa vụ của các doanh nghiệp nhà nước bán nhiên liệu, nguyên liệu, mua sản phẩm, dịch vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án.

Nhà đầu tư được bảo đảm các quyền và hỗ trợ: Quyền thế chấp tài sản (bao gồm quyền sử dụng đất), quyền kinh doanh công trình dự án; bảo đảm cân đối ngoại tệ; bảo đảm cung cấp các dịch vụ công cộng; bảo đảm về quyền sở hữu tài sản.

Bảng 3.1. Bảng tổng hợp những quy định chỉ dẫn trong kêu gọi đầu tư dự án kết cấu hạ tầng GTVT theo hình thức PPP

 

4. Kết luận

Trong khi nhu cầu và tiềm năng đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng GTVT rất lớn, các phân tích trên đây cho thấy Việt Nam đang phải đối mặt với áp lực không nhỏ về huy động vốn đầu tư cho lĩnh vực này.

Trong thời gian qua, thu hút FDI nói chung đạt được nhiều kết quả đáng ghi nhận nhưng lượng FDI vào lĩnh vực GTVT rất hạn chế. Với việc Việt Nam gia nhập TPP và các FTA thế hệ mới, cơ hội lớn về thu hút FDI vào lĩnh vực GTVT đang mở ra. Kết hợp nhu cầu, cơ hội lớn và áp lực trong việc thu hút đầu tư nước ngoài, với khung pháp lý về thu hút đầu tư theo hình thức PPP (Nghị định 15/2015/NĐ-CP), giải pháp thu hút vốn đầu tư nước ngoài theo hình thức PPP là lựa chọn tối ưu cho bài toán tìm nguồn vốn cho phát triển kết cấu hạ tầng GTVT trong giai đoạn hiện nay.

Tài liệu tham khảo

[1]. Đề án chương trình và chính sách thu hút vốn đầu tư nước ngoài vào ngành GTVT đến năm 2020 (kèm theo Quyết định 2657/QĐ-BGTVT ngày 24/7/2015).

[2]. Nguồn JETRO soạn thảo theo số liệu của FIA (Cục Đầu tư nước ngoài).

[3]. Nghị định 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo PPP.

[4]. Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13, Quốc hội thông qua ngày 18/6/2014, có hiệu lực từ ngày 01/01/2015.

[5]. Hội thảo do Ngân hàng thế giới thực hiện 26/11/2015 về Những cơ hội và thách thức cho Việt Nam khi tham gia Hiệp định Thương mại xuyên Thái Bình Dương (TPP).

[6]. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt điều chỉnh số 355/QĐ-TTg ngày 25/02/2013 về việc phê duyệt điều chỉnh Chiến lược phát triển GTVT Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn 2030.

[7]. Các quyết định đầu tư 6 dự án BOT do Ban Quản lý dự án 1 thực hiện.