Hướng đi cho mô hình quản lý cảng biển Việt Nam

TS. Bùi Bá Khiêm Trường Đại học Hải Phòng Người phản biện: GS. TS. Vương Toàn Thuyên  PGS. TS. Nguyễn Văn Sơn

Tóm tắt: Hiện nay, các cảng biển trên thế giới đang được quản lý theo 4 mô hình: Cảng dịch vụ công, cảng công cụ, chủ cảng, cảng tư nhân và quản lý tổ chức cảng biển theo cơ quan chính quyền trung ương, địa phương, tư nhân hay chính quyền cảng. Tại Việt Nam, các cảng biển chủ yếu quản lý theo mô hình cảng dịch vụ công, cảng công cụ và cảng tư nhân dưới sự quản lý tổ chức của chính quyền trung ương hoặc địa phương. Các mô hình này hiện nay đang bộc lộ những hạn chế lớn, không phù hợp với sự phát triển hiện tại. Vậy hướng đi nào phù hợp cho mô hình quản lý cảng biển Việt Nam trong tương lai?

Từ khóa: Cảng biển, mô hình quản lý cảng biển, mô hình tổ chức quản lý cảng biển, chính quyền cảng.

Abstract: Currently, the world’s ports are managed in 4 models: Service Ports, Tool Ports, Landlord Ports, and Privatized Ports and Port management organization under Central authorities, Local authorities, private or Port authorities. In Vietnam, ports is mainly managing in the models: Service Ports, Tool Ports and Privatized Ports under management organization Central authorities, Local authorities. The models are exposing to limited, inconsistent with the current development. So what direction is suitable for port management models Vietnam in future?

Keywords: Ports, port management model, organizational model port management, port authority.

1. Đặt vấn đề

Việt Nam có hơn 3.200km bờ biển trải dọc chiều dài đất nước, có vị trí thuận lợi trong tuyến đường hàng hải quốc tế, là cửa ngõ thông ra biển của hệ thống đường xuyên Á và hành lang Đông Tây nối liền các quốc gia trong khu vực, đã mang lại những tiềm năng to lớn trong việc phát triển kinh tế biển Việt Nam. Điều này được Ban Chấp hành Trung ương Đảng khẳng định rõ qua Nghị quyết 09 về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020 là “đưa nước ta trở thành quốc gia mạnh về biển, làm giàu từ biển”.

Trong nền kinh tế nói chung, ngành Hàng hải nói riêng, cảng biển Việt Nam đóng vai trò quan trọng, công tác quy hoạch, đầu tư xây dựng và quản lý cảng biển Việt Nam đã đạt được nhiều kết quả tốt, hỗ trợ tích cực cho sự phát triển các ngành kinh tế, quốc phòng. Tuy vậy, vẫn còn những khó khăn, bất cập trong mô hình tổ chức quản lý khai thác cảng biển Việt Nam, nhất là những cảng trọng điểm. Vì vậy, việc xác định hướng đi rõ ràng trong quản lý cảng biển Việt Nam đang là bài toán cần lời giải đáp.

2. Khái niệm cảng biển và quản lý cảng biển

2.1. Cảng biển

2.1.1. Khái niệm

Có nhiều khái niệm khác nhau về cảng biển, từ quan điểm truyền thống đến quan điểm hiện đại, nhưng ta có thể sử dụng khái niệm trong Luật Hàng hải Việt Nam năm 2005 như sau: “Cảng biển” là khu vực bao gồm vùng đất cảng và vùng nước cảng, được xây dựng kết cấu hạ tầng và lắp đặt trang thiết bị cho tàu biển ra, vào hoạt động để bốc dỡ hàng hóa, đón trả hành khách và thực hiện các dịch vụ khác. Cảng biển có một hoặc nhiều bến cảng, bến cảng có một hoặc nhiều cầu cảng [1].

 “Vùng đất cảng” là vùng đất được giới hạn để xây dựng cầu cảng, kho, bãi, nhà xưởng, trụ sở, cơ sở dịch vụ, hệ thống giao thông, thông tin liên lạc, điện, nước, các công trình phụ trợ khác và lắp đặt trang thiết bị [1].

 “Vùng nước cảng” là vùng nước được giới hạn để thiết lập vùng nước trước cầu cảng, vùng quay trở tàu, khu neo đậu, khu chuyển tải, khu tránh bão, vùng đón trả hoa tiêu, vùng kiểm dịch; vùng để xây dựng luồng cảng biển và các công trình phụ trợ khác [1].

 “Bến cảng” bao gồm cầu cảng, kho bãi, nhà xưởng, trụ sở, cơ sở dịch vụ, hệ thống thông tin, giao thông liên lạc, điện, nước, luồng vào bến cảng và các công trình phụ trợ khác [1].

 “Cầu cảng” là kết cấu cố định thuộc bến cảng, được sử dụng cho tàu biển neo đậu, bốc dỡ hàng hóa, đón, trả hành khách và thực hiện các dịch vụ khác [1].

2.1.2. Chức năng cảng biển

Cảng biển có những chức năng cơ bản như: Cung cấp các phương tiện, thiết bị, nhân lực cần thiết cho tàu biển neo đậu, bốc dỡ hàng hóa, đón trả khách, cung cấp luồng hàng hải, đường giao thông trong cảng kết nối với hệ thống giao thông bên ngoài, cung cấp dịch vụ cung ứng, hỗ trợ tàu thuyền, sửa chữa… Bên cạnh đó, cảng biển có chức năng bổ sung như: Bảo đảm an toàn cho tàu thuyền ra vào cảng, bảo đảm vệ sinh môi trường, phòng chống cháy nổ.

Ngoài ra, cảng biển có những chức năng cá biệt: Kiểm tra, giám sát tiêu chuẩn an toàn của tàu thuyền kiểm soát ô nhiễm môi trường; đăng ký tàu thuyền, khảo sát thủy đạc, lập hải đồ; thực hiện dịch vụ kinh tế, thương mại: Dự án khu công nghiệp, hậu cần sau cảng, dịch vụ tư vấn…

2.1.3. Vai trò, vị trí của cảng biển

Cảng biển là đầu mối trong vận chuyển hàng hóa, hành khách, là hạt nhân trong quy hoạch phát triển các loại hình GTVT; lưu chuyển hàng hóa trong nước, xuất nhập khẩu với số lượng lớn, giá thành thấp so với phương tiện khác. Cảng biển là cơ sở hình thành trung tâm chuỗi logistics, là nhân tố quyết định phát triển kinh tế - xã hội và an ninh - quốc phòng, góp phần trực tiếp và gián tiếp thúc đẩy các ngành kinh tế khác, phát triển kinh tế xã hội khu vực, vùng miền, quốc gia.

2.2. Quản lý cảng biển

Công tác quản lý cảng biển được chia làm 2 lĩnh vực: Quản lý Nhà nước cảng biển và quản lý khai thác cảng biển.

2.2.1. Quản lý Nhà nước cảng biển

Quản lý Nhà nước cảng biển là việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quản lý cảng biển và hoạt động tại cảng biển; ban hành chiến lược và chính sách phát triển cảng biển; lập và công bố quy hoạch phát triển cảng biển, giám sát thực hiện quy hoạch cảng biển, quản lý việc đầu tư xây dựng phát triển cảng biển.

Quản lý cảng biển còn là ban hành và tổ chức thu các loại phí, lệ phí cảng biển. Đồng thời, quản lý cảng biển là thực hiện thủ tục hải quan đối với hàng hóa, phương tiện tại cảng biển; điều động tàu thuyền ra vào, hoạt động tại cảng biển; thủ tục về biên phòng đối với con người, kiểm dịch y tế, động vật, thực vật với con người, hàng hóa tại cảng biển; thanh tra, kiểm tra bảo đảm an toàn hàng hải, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường…

2.2.2. Quản lý khai thác cảng biển

Quản lý khai thác cảng biển là việc tổ chức quản lý khai thác cầu, bến: Bốc dỡ, vận chuyển, lưu kho bãi, đón trả hành khách; quản lý khai thác khu đất hậu cần sau cảng, khu công nghiệp phụ trợ; cung cấp dịch vụ phụ trợ tại cảng: Hoa tiêu, lai dắt, đại lý hàng hải, cung ứng vật tư, sửa chữa; đầu tư, cho thuê kết cấu hạ tầng cầu bến, hậu cần; kiểm tra, giám sát hoạt động khai thác của nhà khai thác tại cảng biển và lập kế hoạch xây dựng phát triển kết cấu hạ tầng cầu, bến cảng biển theo từng giai đoạn.

3. Mô hình quản lý cảng biển

Hiện nay trên thế  giới có 4 mô hình quản lý cảng biển được sử dụng phổ biến, đó là: Mô hình cảng dịch vụ công, mô hình cảng công cụ, mô hình chủ cảng và mô hình cảng tư nhân.

3.1. Mô hình cảng dịch vụ công

3.1.1. Nội dung

Đây là mô hình quản lý cảng biển mà Nhà nước sở hữu toàn bộ vùng đất, vùng nước cảng biển và Nhà nước xây dựng toàn bộ kết cấu hạ tầng, đầu tư nhà xưởng kho bãi, trang thiết bị, quản lý nguồn nhân lực thực hiện các dịch vụ.

- Ưu điểm, hạn chế

+ Ưu điểm: Mô hình này có thế mạnh là tập trung trong đầu tư, xây dựng và hoạt động điều hành khai thác cảng biển.

+ Hạn chế: Mô hình này đòi hỏi đầu tư nguồn vốn lớn nên hạn chế đổi mới, hiện đại hóa trang thiết bị, công nghệ tiên tiến trong quản lý khai thác cảng. Nó không tận dụng được khả năng, nguồn vốn đầu tư vào trang thiết bị xây dựng, vận chuyển, sự nhanh nhạy, linh hoạt trong kinh doanh của tư nhân; mô hình quản lý kém nhạy bén, linh hoạt trong giải quyết công việc, hiệu quả trong khai thác, thiếu tính cạnh tranh, thiếu sự đổi mới, đồng thời gây lãng phí trong việc sử dụng nguồn lực, đầu tư không đủ do can thiệp của Chính phủ, phụ thuộc vào nguồn ngân sách Nhà nước. Việc khai thác không có định hướng cho người sử dụng, định hướng theo thị trường.

3.2. Mô hình cảng công cụ

3.2.1. Nội dung

Đây là mô hình quản lý cảng biển mà Nhà nước sở hữu toàn bộ vùng đất, vùng nước cảng biển và Nhà nước xây dựng toàn bộ kết cấu hạ tầng, đầu tư nhà xưởng kho bãi, trang thiết bị. Tư nhân thuê kết cấu hạ tầng, bến và cung cấp dịch vụ bốc dỡ hàng hóa, lưu kho bãi.

3.2.2. Ưu điểm, hạn chế

- Ưu điểm: Nhà nước đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, mua sắm thiết bị chính nên tránh được đầu tư trùng lặp.

- Hạn chế: Do Nhà nước tổ chức quản lý cảng và tư nhân chia sẻ dịch vụ bốc xếp hàng hóa dẫn đến tình huống xung đột vì thành phần tư nhân không sở hữu thiết bị chủ yếu nên có xu hướng thực hiện chức năng là nơi tập trung nhân công, không phát triển thành công ty có bảng cân đối tài sản lành mạnh. Điều này đã tạo ra sự bất ổn và không mở rộng doanh nghiệp trong tương lại. Mặt khác, Nhà nước mua thiết bị, giao cho tư nhân khai thác nên nguy cơ đầu tư không hiệu quả và thiếu sự đổi mới.

3.3. Mô hình chủ cảng

3.3.1. Nội dung

Đây là mô hình quản lý cảng biển mà Nhà nước sở hữu toàn bộ vùng đất, vùng nước cảng biển và Nhà nước xây dựng toàn bộ kết cấu hạ tầng. Tư nhân thuê cầu bến để khai thác, thuê đất để xây dựng kho bãi, đầu tư toàn bộ trang thiết bị để thực hiện bốc xếp, vận chuyển, lưu kho bãi.

3.3.2. Ưu, nhược điểm

- Ưu điểm: Kết hợp hài hòa lợi ích, phát huy tối đa lợi thế của Nhà nước, tư nhân. Tư nhân khai thác ổn định do hợp đồng dài hạn, ổn định, có quyền đầu tư thiết bị cần thiết cho hoạt động của mình; cân đối được đầu tư Nhà nước và đầu tư tư nhân nên hạn chế được sư phân tán nguồn lực Nhà nước, phân bố rủi ro, đồng thời tạo sự nhạy bén, linh hoạt cho thị trường.

- Hạn chế: Dễ gặp nguy cơ vượt quá công suất do áp lự của các nhà khai thác tư nhân; nguy cơ phán đoán nhầm thời gian thích hợp để tăng công suất.

3.4. Mô hình cảng tư nhân

3.4.1. Nội dung

Đây là mô hình quản lý cảng biển mà tư nhân sở hữu toàn bộ vùng đất, vùng nước cảng biển và xây dựng toàn bộ kết cấu hạ tầng, đầu tư nhà xưởng kho bãi, trang thiết bị, quản lý nguồn nhân lực thực hiện các dịch vụ.

3.4.2. Ưu điểm, hạn chế

- Ưu điểm: Mô hình này vận dụng tối đa tính linh hoạt trong đầu tư, xây dựng, khai thác cảng, không chịu sự can thiệp của Chính phủ; chủ trương phát triển cảng biển theo định hướng thị trường, xây dựng chính sách biểu giá của cảng. Trường hợp tái phát triển, có khả năng thu được giá cao trong việc bán đất xây dựng cảng, tạo cơ hội mở rộng phạm vi kinh doanh nếu khu đất có vị trí chiến lược.

- Nhược điểm: Nguy cơ phát sinh hành vi độc quyền, chính quyền khó thực thi các chính sách kinh tế dài hạn trong kinh doanh khai thác cảng. Nếu phải xây dựng lại khu vực cảng, chính quyền sẽ mất chi phí mua đất.

3.5. Mô hình quản lý cảng biển tại Việt Nam hiện nay

Hiện nay, tại Việt Nam đang áp dụng nhiều loại mô hình quản lý cảng biển, nhưng không mô hình nào thể hiện rõ nét cho đặc trưng cả 4 mô hình trên. Nhìn chung, có thể thấy như sau:

- Mô hình cảng dịch vụ công: Nhà nước đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng cảng biển, mua sắm trang, thiết bị và giao cho công ty 100% vốn Nhà nước (công ty TNHH một thành viên) trực tiếp quản lý khai thác cảng. Công ty được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng vùng đất, vùng nước, giao quản lý toàn bộ kết cấu hạ tầng bến cảng, trang thiết bị trong cảng (ví dụ như: Công ty TNHH MTV Cảng Sài Gòn, Công ty TNHH MTV Cảng Hải Phòng…).

- Mô hình chủ cảng: Nhà nước nắm quyền sử dụng vùng đất, vùng nước, đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng bến cảng, tổ chức cho thuê khai thác, mô hình này được thực hiện tại cảng Cái Lân - Quảng Ninh. Tuy nhiên, đơn vị thuê khai thác là Công ty TNHH MTV Cảng Quảng Ninh thuê không qua đấu thầu rộng rãi mà qua chỉ định. Hiện nay, khu Cái Mép - Thị Vải đang được đầu tư xây dựng và sẽ triển khai đúng mô hình chủ cảng nhưng hiện đang gặp khó khăn do nền kinh tế vẫn bị ảnh hưởng bởi khủng hoảng.

- Mô hình cảng tư nhân: Nhiều công ty tư nhân được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng vùng đất, vùng nước, tự đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng cảng biển và tự tổ chức quản lý khai thác cảng biển. Ở nước ta, ngoài công ty tư nhân Việt Nam còn có công ty nước ngoài đầu tư trực tiếp hoặc qua liên doanh, liên kết, góp vốn qua cổ phần.

4. Mô hình tổ chức quản lý cảng biển

Có nhiều loại mô hình tổ chức quản lý cảng biển khác nhau, ví dụ như:

- Tổ chức quản lý cảng biển là cơ quan thuộc chính quyền trung ương;

- Tổ chức quản lý cảng biển là cơ quan thuộc chính quyền địa phương;

- Tổ chức quản lý cảng biển thành lập theo quy định riêng, cụ thể của pháp luật: Chính quyền cảng (Port Authority - PA); Ban Quản lý cảng (Port Management Body - PMB);

- Tổ chức quản lý cảng biển là tổ chức tư nhân được quy định riêng bởi pháp luật quốc gia đó;

Để tiến hành quản lý cảng biển, ngoài chức năng nhiệm vụ đã nêu trong mục 2.1, trong thực tế, tổ chức quản lý cảng biển tập trung ở hai lĩnh vực chính: Khai thác cảng biển và quản lý nhà nước cảng biển;

- Khai thác cảng biển: Tập trung chủ yếu việc tổ chức quản lý khai thác cầu, bến cảng biển: Bốc dỡ, vận chuyển hàng hóa, lưu kho bãi, đón trả hành khách; quản lý khai thác khu hậu cần sau cảng, khu công nghiệp phụ trợ; kiểm tra giám sát hoạt động của nhà khai thác cảng biển; lập kế hoạch xây dựng phát triển kết cấu hạ tầng cầu, bến cảng biển.

- Quản lý Nhà nước cảng biển: Ban hành quy định về quản lý cảng biển, hoạt động tại cảng biển, ban hành chiến lược, chính sách phát triển cảng biển; lập và công bố quy hoạch chi tiết cảng biển, giám sát thực hiện quy hoạch cảng biển; quản lý việc đầu tư xây dựng phát triển cảng biển; ban hành và tổ chức thu các loại phí, lệ phí; thực hiện thủ tục và điều động tàu ra, vào, hoạt động tại cảng; thanh, kiểm tra việc bảo đảm an toàn; kiểm tra, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hàng hải.

5. Đánh giá chung để lựa chọn mô hình quản lý cảng biển Việt Nam

5.1. Đánh giá về mô hình quản lý cảng biển

Trong các mô hình quản lý cảng biển hiện nay, mô hình chủ cảng có ưu điểm so với các mô hình còn lại, thể hiện thông qua các điểm sau:

- Kết hợp hài hòa lợi ích và phát huy tối đa lợi thế của Nhà nước và tư nhân;

- Cân đối được nguồn đầu tư Nhà nước, tận dụng đầu tư tư nhân, hạn chế phân tán nguồn lực Nhà nước, phân bố rủi ro;

- Tư nhân khai thác chuyên tâm hơn do có hợp đồng dài hạn và quyền chủ động đầu tư trang, thiết bị cần thiết cho hoạt động của mình.

5.2. Đánh giá về mô hình tổ chức quản lý cảng biển

- Tổ chức quản lý cảng là cơ quan thuộc trung ương hoặc chính quyền địa phương nên có ưu điểm là nhanh chóng tiếp cận chính sách vĩ mô, sự chỉ đạo của chính quyền nhưng có hạn chế là không tự chủ, linh hoạt trong công tác quản lý, đầu tư xây dựng, phát triển cảng biển.

- Tổ chức quản lý cảng biển là tư nhân có ưu điểm là huy động vốn tư nhân vào đầu tư xây dựng cảng biển tối đa tính linh hoạt nhưng gặp hạn chế về nguồn lực, chiến lược phát triển cảng biển lớn và Nhà nước không trực tiếp thu phí, lệ phí vào ngân sách Nhà nước.

- Tổ chức quản lý cảng biển là Chính quyền cảng (PA) hoặc ban quản lý cảng (PMB) có ưu điểm là chuyên trách trong lĩnh vực đầu tư xây dựng, cho thuê khai thác cảng biển, chủ động xây dựng và phát triển cảng biển, tận dụng nguồn vốn và khả năng của thành phần nhà nước, tư nhân.

5.3. Mô hình cảng biển Việt Nam

Qua phân tích trên, trong thời gian tới, cảng biển Việt Nam nên lựa chọn theo mô hình chủ cảng và tổ chức quản lý cảng theo chính quyền cảng; điều này sẽ mang lại những ưu điểm:

- Xây dựng và phát triển cảng biển theo quy hoạch, định hướng chiến lược;

- Xóa tình trạng phân lô, manh mún, xé nhỏ quy hoạch trong đầu tư xây dựng cảng biển;

- Khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, cung vượt cầu, phát huy tối đa hiệu quả trong hoạt động khai thác cảng biển, khu đất sau cảng;

- Huy động được nguồn vốn tư nhân trong và ngoài nước để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng cảng biển;

- Phát huy ưu thế và tính linh hoạt trong quản lý, khai thác cảng biển;

- Thu nguồn phí cầu bến, neo đậu và giá trị khu đất bến cảng;

- Bảo đảm lựa chọn nhà khai thác cảng có năng lực, hiệu quả với giá cho thuê tối ưu;

- Từng bước phát triển chuỗi cung ứng hàng hóa với hạt nhân là cảng biển, qua đó giảm giá thành, tăng giá trị hàng hóa.

Tuy nhiên, mô hình khó áp dụng đồng loạt tại các cảng biển Việt Nam vì gặp khó khăn về luật pháp, thực trạng quản lý hiện tại, vốn đầu tư xây dựng cảng biển: sửa đổi quy định của pháp luật hiện hành về đất đai, hàng hải, phí, lệ phí… ảnh hưởng tới chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý Nhà nước: Cục Hàng hải Việt Nam, cảng vụ hàng hải khu vực, doanh nghiệp, các tổng công ty bảo đảm an toàn hàng hải.

Các cảng biển Việt Nam đều có tổ chức quản lý cảng biển đang hoạt động, việc áp dụng sẽ gây xáo trộn trong hoạt động cảng biển, trái luật đầu tư.

Ngoài ra, việc áp dụng mô hình mới cho cảng biển nhỏ là không hiệu quả và Nhà nước cũng không đủ nguồn vốn đầu tư kết cấu hạ tầng cho tất cả cảng biển.

Tài liệu tham khảo

[1]. Bộ luật Hàng hải Việt Nam, 2005.

[2]. Cục Hàng hải Việt Nam (2014), Đề án “Mô hình tổ chức chính quyền cảng, áp dụng thí điểm tại khu vực Lạch Huyện”.

[3]. The World Bank (2007), Port Reform Toolkit (Second Edition).