Mô hình PPP nhìn từ kinh nghiệm của thế giới

Mô hình hợp tác đầu tư giữa Nhà nước và tư nhân (PPP) chính là sự lựa chọn phù hợp nhất hiện nay. Hình thức đầu tư theo mô hình hợp tác PPP đã được nghiên cứu và áp dụng thành công tại hơn 50 quốc gia trên thế giới. PPP không chỉ được áp dụng ở các quốc gia đã phát triển mà ở cả các nền kinh tế mới nổi.

Giao thông ở Anh

Anh: Chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội

Anh là một trong những quốc gia áp dụng mô hình PPP sớm nhất và đã có nhiều trải nghiệm để thành công trong việc thực hiện PPP. Trong một nghiên cứu của Li và các cộng sự (2005) về các dự án PPP giao thông đường bộ ở Anh, tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ rủi ro đã cho thấy: Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô sẽ được phân bổ cho Chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị (như thay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ…), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát, lãi suất…), bởi luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém…). Còn các rủi ro liên quan đến dự án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý…) sẽ được chuyển giao cho tư nhân. Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên (như rủi ro do cung – cầu…) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ.

Nghiên cứu này cũng nêu rằng, mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt hơn Nhà nước nhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ e ngại đầu tư. Vì thế, tính hiệu quả ở đây cần được hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro càng tốt, mà rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu. Có thể nói, Anh là quốc gia đứng đầu châu Âu về dự án PPP trong cung cấp dịch vụ công. Ban đầu, động cơ chính của Chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách Chính phủ. Tuy nhiên theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi. Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống.

Ấn Độ: Cam kết hỗ trợ từ phía Chính phủ là quan trọng nhất

Nhận thức được các lợi ích của mô hình PPP, từ những năm 1990 cho đến nay, Ấn Độ là quốc gia châu Á đã áp dụng PPP rộng rãi cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng. Tại cuộc hội thảo về mô hình PPP trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng của Ấn Độ vào tháng 4/2006, ông Montek Singh Ahluwalia – Phó Chủ tịch Ủy ban Kế hoạch Đầu tư Ấn Độ đã đánh giá rằng, sự tham gia của nguồn vốn tư nhân và cách quản lý hiệu quả của họ, với những kỹ thuật tiên tiến đã thực hiện đánh giá tốt hơn về rủi ro thị trường, ước lượng được những thay đổi trong nhu cầu và đề ra những giải pháp phù hợp, do đó làm cho tính hữu dụng của các công trình dự án tăng lên và hiệu quả hơn, giải phóng áp lực cho nguồn vốn của Chính phủ và tận dụng được các nguồn vốn khác trong xã hội. Hội thảo đã chỉ ra những bài học kinh nghiệm từ thành công của Ấn Độ trong việc thực hiện PPP đối với các dự án cơ sở hạ tầng, đó là:

- Các cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ từ phía Chính phủ là yếu tố quan trọng nhất tạo ra sự sáng tạo và vận hành hiệu quả của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cụ thể là các dự án xây dựng cảng.

- Sự minh bạch: Rất quan trọng khi thiết kế hợp đồng PPP. Điều này giúp giảm thiểu sự tham nhũng trong các hợp đồng của khu vực Nhà nước.

- Sự nhất quán của chính sách, các quy định của Chính phủ có tính hiệu quả và linh hoạt.

 - Thiết kế hợp đồng một cách cẩn trọng, chú ý nhiều đến vấn đề phân bổ rủi ro và thu hồi bù đắp cho chi phí. Xác định rõ ràng vai trò của các bên tham gia trong dự án PPP.

- Chính sách tài chính cho dự án PPP: Chính phủ trợ cấp cho một số dự án dựa trên rủi ro và lợi ích trong các giai đoạn khác nhau (xây dựng phát triển – vận hành) nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân.

Trung Quốc: Tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của PPP

Trung Quốc đã và đang quy hoạch đầu tư cho hệ thống đường bộ. Như nhiều nền kinh tế khác, Chính phủ không đủ ngân sách cho việc đầu tư cho hạ tầng giao thông. Sự thiếu hụt 150 tỷ USD (1998- 2020) được bù đắp một phần từ ngân sách nhà nước, phần còn lại cần sự hỗ trợ của tư nhân. Vì thế, nhiều dự án giao thông đường bộ đã được thực hiện theo mô hình PPP. Theo nghiên cứu của Qiao và các cộng sự (2001) về các dự án PPP được thực hiện tại Trung Quốc trong thời gian qua thì các nhân tố sau đây đã tạo nên tính thành công cho các dự án: Dự án phù hợp, kinh tế – chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý, lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ, chuyển nhượng công nghệ mới. Tuy nhiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ở Trung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế. Điều này tạo ra rủi ro tỷ giá cho Chính phủ. Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người. Do đó, các lợi ích kinh tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được. Đây là hai bài học kinh nghiệm rất đáng suy ngẫm cho Việt Nam khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giao thông đô thị. Trong một nghiên cứu về các dự án PPP đường cao tốc ở Trung Quốc, Yelin Xu và các cộng sự (2010) sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy Risk Allocation Model – FRAM) để xác định mức phân bổ rủi ro giữa chính phủ và tư nhân. Kết quả nghiên cứu cho thấy mức rủi ro tổng thể của các dự án đường cao tốc ở Trung Quốc nằm trong khoảng trung bình đến cao. Nghiên cứu này cũng tiết lộ rằng sự can thiệp của Chính phủ và tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc, nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, chưa công khai trong quá trình ra quyết định.

Malaysia: Thiếu minh bạch dẫn đến thất bại

Nghiên cứu của John và Sussman (2006) đã chỉ ra 5 nguyên nhân dẫn đến thất bại của việc thực hiện các dự án PPP ở Malaysia, đó là: Sự thiếu minh bạch trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư; mức giá thu phí thấp; khả năng hỗ trợ của Chính phủ bị giới hạn; các chính sách của Chính phủ chưa đồng bộ; sự bất ổn về chính trị.

Hàn Quốc: Đơn giản thủ tục, miễn giảm thuế để thúc đẩy PPP

Hàn Quốc đã bắt đầu chương trình PPP vào năm 1994 với 100 dự án cơ sở hạ tầng được đề xuất. Chương trình này không thành công hoàn toàn bởi trong 4 năm, chỉ có 42 dự án được thực hiện. Các lý do cho sự không thành công của mô hình PPP tại Hàn Quốc là không đủ động cơ thu hút tư nhân, các thủ tục đấu thầu không rõ ràng, thiếu sự minh bạch, không nhất quán với các tiêu chuẩn của thế giới và cơ chế phân bổ rủi ro không phù hợp. Để ứng phó với khủng hoảng tài chính châu Á và khắc phục hạn chế, Chính phủ Hàn Quốc đã ban hành Luật PPL (12/1998) nhằm cải thiện hình thức các hợp đồng PPP, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, quy định bắt buộc nghiên cứu khả thi, lập hệ thống hỗ trợ xử lý rủi ro và thành lập Trung tâm Xúc tiến và phát triển dự án PPP cơ sở hạ tầng Hàn Quốc (Private Infrastructure Investment Centre of South Korea – PICKO). Luật này đã cải thiện đáng kể, khơi thông dòng vốn và thu hút đầu tư nước ngoài cho nhiều dự án. Ngoài ra, Chính phủ còn thực hiện đơn giản thủ tục đấu thầu, miễn giảm thuế, bảo đảm doanh thu tối thiểu 90% nên tư nhân hầu như không có rủi ro doanh thu. Nhờ vậy, số lượng dự án PPP phát triển hạ tầng tăng lên nhanh chóng.

Hà Lan: Rủi ro doanh thu được Chính phủ chịu trách nhiệm

Hà Lan bắt đầu chương trình PPP năm 1999 bằng việc thành lập Trung tâm Kiến thức PPP (PPP Knowledge Center). Trung tâm này giữ vai trò quan trọng hướng dẫn cho khu vực Nhà nước lẫn tư nhân các nhiệm vụ trong dự án PPP, xây dựng những tài liệu và công cụ tiêu chuẩn để đo lường giá trị vượt trội của dự án theo mô hình PPP so với mô hình đầu tư truyền thống. Nhờ vậy, các dự án đường bộ của Hà Lan đã thành công và tạo ra giá trị tăng thêm 10 – 15% cho Chính phủ. Đặc trưng của các dự án giao thông PPP Hà Lan là bất kể lưu lượng giao thông thế nào, rủi ro doanh thu được Chính phủ Hà Lan gánh chịu. Yếu tố quan trọng thúc đẩy sự phát triển của các dự án PPP ở Hà Lan là đánh giá giá trị tiền mang lại từ dự án ở các giai đoạn chuẩn bị và đấu thầu. Ở giai đoạn đầu, một đánh giá được thực hiện xem mô hình PPP có mang lại giá trị thặng dư cho dự án không. Quá trình này được lặp lại trước khi đấu thầu, khi quy mô của dự án đã được xác định chi tiết. Khi các đơn thầu PPP được nhận, một so sánh sẽ được tiến hành giữa đầu tư theo mô hình PPP và đầu tư theo truyền thống, từ đó ra quyết định có thực hiện dự án bằng mô hình PPP hay không. Chỉ những dự án PPP nào có chi phí rẻ hơn so với đầu tư truyền thống mới được chọn. Chính sách của Hà Lan là sử dụng PPP để thực hiện các dự án công rẻ, nhanh và hiệu quả hơn.

Từ kinh nghiệm đi trước của các quốc gia trên thế giới như đã nêu trên có thể thấy mô hình PPP là hình thức đầu tư hiệu quả nên đã trở nên phổ biến trên thế giới, rất phù hợp để áp dụng tại Việt Nam để thực hiện các dự án phát triển giao thông nhằm giảm áp lực cho ngân sách quốc gia và giảm sự lệ thuộc vào nguồn vốn ODA, nâng cao hiệu quả đầu tư, cải thiện chất lượng dịch vụ, đồng thời giảm các tiêu cực trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản. Các nghiên cứu cũng đã cho thấy, để mô hình PPP thành công có những yếu tố thống nhất chung tại các quốc gia, đồng thời cũng có những yếu tố đặc thù riêng tùy theo mỗi nền kinh tế và mỗi giai đoạn phát triển. Để vận dụng thành công mô hình PPP đòi hỏi nhiều nỗ lực cải cách từ phía Chính phủ. Kế thừa những kinh nghiệm thành công và thất bại của các quốc gia đi trước này sẽ giúp Việt Nam thực hiện PPP có hiệu quả hơn trong thực tế

Phi Sơn