Một số giải pháp huy động các nguồn lực đột phá đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông

ª TS. Dương Văn Chung Viện Chiến lược và Phát triển Giao thông vận tải Người phản biện: TS. Trương Anh Tuấn

Tóm tắt: Bài báo phân tích, đánh giá kết quả huy động các nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng (KCHT) giao thông giai đoạn 2001 - 2014, phân tích các tồn tại, hạn chế, nguyên nhân và đề xuất những giải pháp nhằm huy động các nguồn lực đột phá để đầu tư phát triển KCHT giao thông giai đoạn đến năm 2020.

Từ khóa: Kết quả huy động vốn đầu tư phát triển KCHT giao thông, giải pháp huy động nguồn lực đột phá phát triển KCHT giao thông.

Abstract: This article analyzes and evaluates the results of investment funds mobilization for the development of transport infrastructure in the period of 2001 - 2014. It also includes analysis of the existing issues, limitation, causes and proposal of solutions to mobilize resources for investment of transport infrastructure development to 2020.

Keywords: The results of investment mobilization for transport infrastructure development, resources mobilization solutions for transport infrastructure development.

1. Bối cảnh và sự cần thiết huy động nguồn lực đột phá đầu tư phát triển KCHT giao thông

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) giai đoạn 2011 - 2020 xác định 3 khâu đột phá chiến lược là: “Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; phát triển nhanh nguồn nhân lực và xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ”.

Thực hiện Chiến lược phát triển KT-XH đến năm 2020 đã có nhiều chính sách đột phá để phát triển KCHT giao thông và được cụ thể hóa thành các nhiệm vụ trong các văn bản như: Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16/01/2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về xây dựng hệ thống KCHT đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020; Nghị quyết số 16/NQ-CP ngày 8/6/2012 của Chính phủ ban hành Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết số 13-NQ/TW...

Bộ GTVT cũng đã triển khai quyết liệt việc đầu tư xây dựng KCHT giao thông và đã đạt được những kết quả khả quan, tạo chuyển biến rõ rệt. Nhiều công trình trọng điểm được triển khai, hoàn thành vượt và đúng tiến độ, tạo sự kết nối giữa các vùng, miền trong cả nước và quốc tế. Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu phát triển của cả nước, trong giai đoạn tới, nhu cầu vốn đầu tư phát triển KCHT giao thông đòi hỏi rất lớn, dự kiến giai đoạn 2016 - 2020 cần khoảng 1.015.106 tỷ đồng (gần 50 tỷ USD). Trong bối cảnh nguồn lực đầu tư công còn hạn hẹp cần có các giải pháp đột phá nhằm đa dạng hóa các hình thức đầu tư, thu hút mọi nguồn lực trong và ngoài nước để đầu tư, kinh doanh KCHT giao thông.

2. Thực trạng huy động vốn đầu tư phát triển KCHT giao thông

2.1. Kết quả huy động vốn

Trong thời gian qua, ngành GTVT đã huy động được lượng vốn rất lớn để đầu tư phát triển KCHT giao thông. Tổng vốn đầu tư (do trung ương quản lý) không ngừng tăng lên từ mức bình quân 12 nghìn tỷ đồng/năm (giai đoạn 2001 - 2005) lên mức 36 nghìn tỷ đồng/năm (giai đoạn 2006 - 2010) và giai đoạn 2011 - 2014 đã đạt mức 70 nghìn tỷ đồng/năm.

Chuyên ngành Đường bộ tiếp tục chiếm tỉ trọng đầu tư cao nhất, dù đã giảm nhưng vẫn chiếm tới 72%; tiếp đến là chuyên ngành Hàng hải với 12,1%; Hàng không là 9,9%; Đường sắt và Đường thủy nội địa vẫn có tỷ trọng đầu tư thấp nhất là 4,9% và 1,1%.

Tỷ trọng vốn ngân sách nhà nước và ODA có xu hướng giảm dần trong khi vốn trái phiếu Chính phủ và vốn huy động ngoài ngân sách đang tăng dần. Cụ thể, vốn ngân sách nhà nước từ mức trên 19% giai đoạn 2001 - 2005 đến nay đã giảm còn hơn 11%, vốn ODA giai đoạn 2001 - 2005 chiếm tới 47,5% đến nay chỉ còn 25,9%. Huy động vốn ngoài ngân sách đã tăng mạnh, có tính đột phá trong giai đoạn từ năm 2011 đến nay và có ý nghĩa rất quan trọng trong bối cảnh nguồn đầu tư công hạn hẹp. Chi tiết về nguồn vốn theo 3 giai đoạn như bảng sau:

Bảng tổng hợp vốn đầu tư xây dựng KCHT giao thông

 

2.2. Về cơ chế chính sách huy động vốn

Nhằm cụ thể hóa chủ trương tại Nghị quyết 13/NQ-TW, Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành đã tập trung tháo gỡ khó khăn, ban hành, sửa đổi các luật, nghị định, thông tư nhằm tạo hành lang pháp lý thuận lợi để thu hút các nhà đầu tư tham gia xã hội hóa đầu tư phát triển KCHT giao thông.

Một số luật được Quốc hội sửa đổi, thông qua như: Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản, Luật Hàng không dân dụng Việt Nam, Luật Giao thông đường thủy nội địa…

Các nghị định, thông tư nhằm tháo gỡ các khó khăn, góp phần đẩy mạnh quá trình xã hội hóa như: Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư; Nghị định số 10/2013/NĐ-CP ngày 11/01/2013 quy định việc quản lý, sử dụng và khai thác tài sản KCHT giao thông đường bộ; Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/3/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư; Nghị định số 128/2014/NĐ-CP ngày 31/12/2014 về bán, giao và chuyển giao doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Thông tư 159/2013/TT-BTC ngày 14/11/2013 hướng dẫn chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí sử dụng đường bộ hoàn vốn đầu tư xây dựng đường bộ…

Để định hướng đầu tư các công trình giao thông có trọng tâm, trọng điểm, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tăng cường huy động vốn ngoài ngân sách, Bộ GTVT đã tổ chức rà soát, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, điều chỉnh nhiều chiến lược, quy hoạch chuyên ngành GTVT: Chiến lược phát triển GTVT Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030; Đề án Tái cơ cấu ngành GTVT phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa và phát triển bền vững giai đoạn đến năm 2020 (Quyết định 1210/QĐ-TTg ngày 24/7/2014)...

Bộ GTVT cũng đã chỉ đạo quyết liệt việc xây dựng và triển khai thực hiện Đề án huy động các nguồn lực đột phá để đầu tư phát triển KCHT giao thông và 5 đề án huy động vốn xã hội hóa để đầu tư KCHT cho 5 chuyên ngành GTVT (đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng hải, hàng không). Trong các đề án này đã đề xuất nhiều giải pháp theo từng chuyên ngành nhằm đẩy mạnh xã hội hóa đầu tư KCHT giao thông và đã lựa chọn ra các công trình ưu tiên, trọng điểm cần đầu tư theo hình thức xã hội hóa.

Hệ thống cơ chế chính sách xã hội hóa đầu tư KCHT giao thông đã từng bước được hoàn thiện và góp phần tháo gỡ khó khăn cho nhà đầu tư. Một số cơ chế chính sách đã được điều chỉnh kịp thời, tạo động lực thu hút thành công nguồn vốn ngoài ngân sách trong giai đoạn vừa qua.

2.3. Tồn tại, hạn chế và nguyên nhân chủ yếu

- Về thể chế, chính sách: Các văn bản hướng dẫn thực hiện về xã hội hóa chưa theo kịp khung chính sách chung và chưa cụ thể để thực thi trong thực tế:

+ Chưa có các hướng dẫn, quy định cụ thể về các loại công trình được phép xã hội hóa đầu tư, còn nhiều rào cản trong một số lĩnh vực như: Khai thác cảng hàng không, đường sắt, cảng biển đầu mối;

+ Chính sách hoàn vốn đầu tư, đảm bảo đầu tư chưa đầy đủ, chưa theo kịp thông lệ quốc tế (gồm quy định về phí, lệ phí, giá dịch vụ, chính sách đất đai, thuế, bảo lãnh doanh thu...);

+ Chưa quy định mức phí sử dụng KCHT giao thông được đầu tư theo hình thức xã hội hóa đối với đường cao tốc, các lĩnh vực đường thủy nội địa, đường sắt, hàng hải, hàng không;

+ Việc chuyển nhượng quyền khai thác các công trình giao thông là mô hình mới cần có nghiên cứu và đề xuất mô hình quản lý phù hợp với từng chuyên ngành giao thông; làm rõ vai trò quản lý của nhà nước và quyền lợi của nhà đầu tư sau khi chuyển nhượng các KCHT giao thông cho nhà đầu tư khai thác.

- Việc huy động vốn đầu tư từ các tổ chức tín dụng trong và ngoài nước gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là tín dụng dài hạn:

+ Kênh tín dụng trong nước cũng gặp hạn chế về hạn mức cho vay và hạn mức thời gian ngắn hơn thực tế của các dự án giao thông;

+ Huy động vốn từ các tổ chức tín dụng nước ngoài cũng gặp nhiều khó khăn do các tổ chức tín dụng đều có yêu cầu bảo lãnh doanh thu, bảo lãnh rủi ro tỷ giá và thậm chí là bảo lãnh của Chính phủ đối với khoản vay.

- Năng lực quản lý dự án, cơ chế quản lý vận hành dự án xã hội hóa của cả cơ quan quản lý và nhà đầu tư trong nước còn hạn chế dẫn tới chi phí cao:

+ Nhà đầu tư tham gia các dự án xã hội hóa đầu tư KCHT giao thông chủ yếu là các nhà đầu tư trong nước có năng lực tài chính chưa mạnh, ít có kinh nghiệm đầu tư, quản lý, khai thác các dự án đầu tư theo hình thức xã hội hóa quy mô lớn;

+ Năng lực quản lý dự án, quản lý đầu tư còn nhiều hạn chế dẫn đến các hệ lụy phải điều chỉnh dự án, tăng tổng mức đầu tư, kéo dài thời gian, thay đổi điều khoản hợp đồng, làm giảm hiệu quả dự án, chất lượng công trình chưa đảm bảo, giảm niềm tin đầu tư;

+ Kết quả thực hiện xây lắp, giải ngân một số dự án còn chậm và thấp so với yêu cầu làm cho giá vật tư tăng; một số đầu mối cung cấp vật liệu địa phương không đảm bảo nguồn cung hoặc gây áp lực tăng giá dẫn đến tăng tổng mức đầu tư công trình;

+ Một số công trình mới đưa vào khai thác đã có vấn đề về chất lượng như: Nứt, hằn lún vệt bánh xe… là nguyên nhân sụt giảm doanh thu, giảm niềm tin của tổ chức tín dụng cho vay.

- Đầu tư xây dựng KCHT giao thông luôn cần nguồn vốn rất lớn, thời gian hoàn vốn dài, nhiều rủi ro trong quá trình vận hành, khai thác nên chưa thu hút nhiều nhà đầu tư tham gia, đặc biệt đối với nhà đầu tư nước ngoài.

- Việc cân đối nguồn vốn nhà nước tại các dự án PPP gặp nhiều khó khăn.

3. Một số giải pháp đẩy mạnh xã hội hóa đầu tư phát triển KCHT giao thông

3.1. Hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách, đẩy mạnh xã hội hóa đầu tư phát triển KCHT giao thông

(1) Rà soát, sửa đổi, bổ sung các luật, bộ luật liên quan; hoàn thiện và xây dựng các nghị định, thông tư để đẩy mạnh các hình thức đầu tư dự án xây dựng, khai thác kinh doanh KCHT giao thông bằng nguồn ngoài ngân sách phù hợp thông lệ quốc tế;

(2) Hoàn thiện chính sách về đầu tư và ưu đãi đầu tư, đặc biệt là chính sách về phí sử dụng KCHT giao thông theo hình thức xã hội hóa, giá dịch vụ, chính sách bảo lãnh đầu tư, trưng mua lại tài sản KCHT, các chính sách ưu đãi thuế, phí, đất đai;

- Hoàn thiện, bổ sung các quy định về hình thức thu và mức thu phí sử dụng, giá dịch vụ khai thác KCHT giao thông đối với đường bộ cao tốc, đường sắt, tuyến đường thủy nội địa, luồng hàng hải, cảng hàng không theo hướng tiếp cận thị trường và thông lệ quốc tế, đảm bảo sự hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng;

- Ban hành các hướng dẫn cụ thể tạo thuận lợi cho nhà đầu tư như: Bảo lãnh doanh thu, trưng mua lại tài sản... nhằm chia sẻ và giảm thiểu rủi ro cho nhà đầu tư;

- Hoàn thiện và bổ sung chính sách ưu đãi đầu tư đối với nhà đầu tư khi tham gia đầu tư xây dựng KCHT giao thông đối với các dự án đặc biệt, đặc thù (đảm bảo an sinh xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh) như:

+ Được ưu đãi vay vốn ngân hàng lãi suất thấp đối với những dự án đặc biệt quan trọng, các dự án ở những vùng đặc thù, đảm bảo quốc phòng an ninh;

+ Được khai thác quỹ đất và các dịch vụ liên quan dọc tuyến đường bộ (trạm xăng dầu, trạm dừng nghỉ, quảng cáo, các công trình khác…);

+ Được ưu đãi miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế VAT, thuế xuất nhập khẩu máy móc thi công, thuế xuất nhập khẩu nguyên vật liệu trong nước chưa sản xuất được;

+ Thưởng cho các dự án vượt tiến độ, phạt các dự án chậm tiến độ, cho phép hưởng chênh lệch lợi nhuận nếu nhà đầu tư tiết kiệm chi phí xây dựng.

(3) Đẩy nhanh tiến trình cổ phần hóa các doanh nghiệp trong ngành GTVT theo hướng giảm tỷ lệ góp vốn Nhà nước để tạo thêm nguồn vốn đầu tư xây dựng KCHT giao thông.

(4) Đẩy mạnh việc chuyển nhượng, cho thuê khai thác kinh doanh hạ tầng giao thông; ban hành chính sách cụ thể hướng dẫn áp dụng mô hình xã hội hóa KCHT giao thông đối với từng chuyên ngành, đặc biệt đối với cảng hàng không, sân bay; KCHT đường sắt (ga, tuyến); các cảng biển đầu mối.

(5) Ban hành các chính sách về huy động vốn đầu tư nhằm tháo gỡ khó khăn đối với kênh huy động vốn từ nguồn tín dụng, mở rộng kênh huy động vốn từ nguồn vốn nước ngoài đối với các dự án có quy mô lớn:

- Tháo gỡ các khó khăn về hạn mức tín dụng trong nước, phải có cơ chế chính sách bảo lãnh của Chính phủ đối với huy động trái phiếu doanh nghiệp để đầu tư xây dựng KCHT giao thông;

- Tăng cường kiểm soát tốt hơn nguồn thu phí, đảm bảo tính hiệu quả, khả thi của các dự án, tạo lòng tin đối với các tổ chức tín dụng cho vay;

- Đẩy mạnh mô hình liên kết 4 nhà (ngân hàng - chủ đầu tư - nhà thầu - nhà cung cấp vật liệu xây dựng). Sản phẩm tín dụng liên kết 4 nhà giúp các ngân hàng kiểm soát dòng vốn tín dụng an toàn, hiệu quả; đảm bảo vốn vay được sử dụng đúng mục đích; góp phần hỗ trợ các doanh nghiệp đẩy nhanh tiến độ các dự án hạ tầng giao thông.

- Có cơ chế chính sách để mở rộng kênh huy động vốn đầu tư nước ngoài, đặc biệt là đối với các dự án quy mô lớn vượt khả năng tài chính của doanh nghiệp và ngân hàng trong nước.

3.2. Các giải pháp khác

- Tăng cường, nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế: Ban hành cơ chế chính sách cụ thể nhằm đẩy mạnh hợp tác với các nước, các tổ chức tài chính quốc tế, các nhà đầu tư để thu hút thêm nhiều nguồn vốn từ bên ngoài, trong đó đặc biệt chú trọng đến vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài để phát triển KCHT giao thông, thu hút các đối tác nước ngoài tham gia đầu tư phát triển KCHT giao thông, hỗ trợ phát triển nguồn nhân lực, khoa học công nghệ, xây dựng chính sách, mở rộng thị trường.

- Tăng cường ứng dụng khoa học và công nghệ: Tăng cường ứng dụng khoa học công nghệ ở tất cả các khâu từ công tác khảo sát, thiết kế, thi công xây dựng, quản lý khai thác KCHT giao thông, nghiên cứu sản xuất vật liệu mới, giảm giá thành xây dựng; điều chỉnh các tiêu chuẩn kỹ thuật phù hợp với điều kiện, công nghệ thi công mới; rà soát các định mức kinh tế kỹ thuật, giảm xuất đầu tư và tổng mức đầu tư của dự án.

- Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực: Nâng cao năng lực của các cơ quan, đơn vị trong thực hiện chức năng chủ đầu tư, chủ sở hữu nhà nước đối với các dự án KCHT giao thông; ứng dụng công nghệ thông tin và phương pháp quản lý hiện đại nhằm nâng cao năng suất, hiệu quả trong tổ chức xây dựng, quản lý, khai thác KCHT giao thông; tăng cường hợp tác trong và ngoài nước về phát triển nguồn nhân lực, đẩy mạnh việc thuê các tổ chức tư vấn quốc tế có năng lực, kinh nghiệm xây dựng phương án thí điểm nhượng quyền khai thác KCHT giao thông đối với các cảng hàng không, tuyến đường sắt, đường bộ cao tốc...

- Đẩy mạnh công tác thông tin truyền thông: Tuyên truyền rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng về lợi ích của xã hội hóa đầu tư KCHT giao thông, tập trung đánh giá hiệu quả của các dự án xã hội hóa; lập website “Xúc tiến và Hỗ trợ đầu tư các công trình giao thông” nhằm giới thiệu các cơ chế, chính sách đầu tư, trình tự, thủ tục đầu tư; danh mục các dự án ưu tiên đầu tư, hình thức và hiệu quả đầu tư dự kiến...

- Nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực truyền thống sẵn có: Thông qua nâng cao năng lực lập kế hoạch, quản lý đầu tư, quản lý dự án, năng lực thiết kế, thi công; tổ chức bảo trì tốt KCHT giao thông hiện có nhằm đảm bảo chất lượng công trình, tăng cường năng lực vận tải, nâng cao hiệu quả công tác bảo trì, kéo dài tuổi thọ công trình, tiến tới giảm chi phí nâng cấp, cải tạo hoặc đầu tư xây dựng mới KCHT giao thông theo hình thức xã hội hóa.

4. Kết luận - kiến nghị

Đẩy mạnh xã hội hóa đầu tư phát triển KCHT giao thông là chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước. Đây là giải pháp đột phá, một kênh huy động vốn quan trọng để phát triển KCHT giao thông.

Việc thu hút vốn ngoài ngân sách đầu tư KCHT giao thông đã được Bộ GTVT thực hiện và đạt kết quả tốt trong thời gian qua; đã đầu tư xây dựng nhiều công trình trọng điểm có sức lan tỏa lớn, có tính kết nối cao giữa các vùng miền nhằm thực hiện tốt chủ trương theo Nghị quyết 13/NQ-TW như: Mở rộng QL1, đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên đảm bảo và vượt tiến độ; tiếp tục chuẩn bị huy động vốn xã hội hóa đầu tư Cảng hàng không Long Thành.

Để công tác xã hội hóa đầu tư KCHT giao thông được hiệu quả trong giai đoạn tới cần đổi mới mạnh mẽ tư duy về huy động vốn đầu tư theo cả chiều rộng và sâu, nhanh chóng hoàn thiện khung chính sách về khuyến khích và bảo đảm đầu tư xây dựng, khai thác kinh doanh KCHT giao thông bằng cách rà soát, sửa đổi, bổ sung các luật, bộ luật liên quan; hoàn thiện và xây dựng các Nghị định, Thông tư để đẩy mạnh các hình thức đầu tư xây dựng, khai thác kinh doanh KCHT giao thông bằng nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nước.

Tài liệu tham khảo

[1]. Dương Văn Chung (12/2015), Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ GTVT “Nghiên cứu cơ sở khoa học, đề xuất giải pháp huy động các nguồn lực đột phá phát triển KCHT giao thông”.

[2]. Quyết định số 4835/QĐ-BGTVT phê duyệt Đề án Huy động vốn xã hội hóa để đầu tư KCHT lĩnh vực đường thủy nội địa.

[3]. Quyết định số 4938/QĐ-BGTVT phê duyệt Đề án Huy động vốn xã hội hóa để đầu tư KCHT lĩnh vực hàng hải.

[4]. Quyết định số 4907/QĐ-BGTVT phê duyệt Đề án Huy động vốn xã hội hóa để đầu tư KCHT đường sắt.

[5]. Quyết định số 4908/QĐ-BGTVT phê duyệt Đề án Đề án Huy động vốn xã hội hóa để đầu tư KCHT hàng không.

[6]. Quyết định số 2167/QĐ-BGTVT phê duyệt Đề án xã hội hóa lĩnh vực đường bộ.