Tăng cường khả năng thu hút và nâng cao năng lực quản lý nguồn vốn ODA tại tỉnh Quảng Ninh

PGS. TS. Nguyễn Hồng Thái Trường Đại học Giao thông vận tải Người phản biện: TS. Nguyễn Đức Kiên TS. Phan Hữu Nghị

TÓM TẮT: Bài báo phân tích thành công, hạn chế và nguyên nhân hạn chế khả năng thu hút và hiệu quả sử dụng ODA của tỉnh Quảng Ninh trong thời gian qua nhằm đề xuất giải pháp tăng cường khả năng thu hút và năng lực quản lý nguồn vốn ODA tại tỉnh Quảng Ninh giai đoạn từ 2016 đến 2020.

TỪ KHÓA: Vốn ODA, thu hút, quản lý, tỉnh Quảng Ninh.

Abstract: The paper analyzes the success and limitations and restrictions cause the ability to attract and effectively use ODA of Quang Ninh province in recent years. To propose solutions to enhance basic and capacity to attract ODA management in Quang Ninh province From 2016 to 2020.

KEYWORDS: ODA, attract, manage, Quang Ninh.

1. ĐẶT VẤN ĐỀ

Trong giai đoạn 2016 - 2020, tỉnh Quảng Ninh tiếp tục chú trọng việc thu hút và quản lý vốn ODA từ các nhà tài trợ, để tiếp tục thực hiện các mục tiêu phát triển của tỉnh, từ đó đặt ra vấn đề cấp thiết phải có những giải pháp để nâng cao khả năng thu hút và năng lực quản lý nguồn vốn ODA tại tỉnh Quảng Ninh.

1.1. Thực trạng thu hút vốn ODA tại Quảng Ninh

Quảng Ninh là một trong những địa phương thu hút vốn vay ODA của các quốc gia, tổ chức và vùng lãnh thổ cho các dự án nhiều nhất cả nước. Tính từ năm 1993 đến nay, toàn tỉnh Quảng Ninh có 58 dự án ODA, các vốn vay này tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực như: Xây dựng cơ sở hạ tầng; nâng cấp giao thông nông thôn; xây dựng công trình thủy lợi; hỗ trợ y tế tuyến cơ sở trang thiết bị, hạ tầng phục vụ cho công tác khám, chữa bệnh; cấp thoát nước, bảo vệ môi trường…

Bảng 1.1. Vốn ODA tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 1993 - 2014

(ĐVT: Triệu VNĐ)

Giai đoạn	ODA ký kết theo hiệp định			ODA giải ngân
	Tông số vốn ODA	Trong đó		Tổng số vốn ODA	Trong đó
		Viện trợ không hoàn lại	Vốn vay		Viện trợ không hoàn lại	Vốn vay
1993 - 2000	889.728	32.041	857.687	545.343	20.433	524.910
2001 - 2005	3.463.505	69.588	3.393.917	3.107.800	77.234	3.130.566
2006 - 2010	285.199	137.127	148.072	931.650	135.530	796.120
2011 - 2014	395.070	4.298	390.772	267.422	33.232	234.190
Tổng số	5.067.101	263.789	4.803.312	4.952.215	266.429	4.685.786

(Nguồn:“Báo cáo 20 năm hợp tác phát triển giữa Quảng Ninh và các nhà tài trợ”, Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Ninh (2014))

Trong gần 20 năm thu hút và sử dụng vốn ODA, tỉnh Quảng Ninh đã thu hút được 5.067.101 triệu VNĐ vốn ODA, trong đó vốn vay là 4.803.312 triệu  VNĐ, chiếm tỷ lệ 95%, vốn viện trợ không hoàn lại là 263.789 triệu VNĐ. Có thể thống kê một loạt các dự án lớn được triển khai như: 105.147.400 USD vốn vay ODA cho dự án cầu Bãi Cháy (2001 - 2003), Dự án cảng Cái Lân (2001 - 2005) với 78.287.000 USD vốn vay ODA và dự án nâng cấp QL18A (2001 - 2003) với 3.044.000 USD…

Cơ cấu vốn ODA theo lĩnh vực: Theo các điều ước quốc tế về ODA đã được ký trong thời kỳ 1993 - 2014 của tỉnh Quảng Ninh cơ bản phù hợp với những định hướng ưu tiên sử dụng vốn ODA qua từng thời kỳ.

Bảng 1.2. Cơ cấu ODA theo lĩnh vực (1993 - 2014)

Lĩnh vực	Tỉ lệ (%)	Số dự án	Vốn ODA (Triệu VNĐ)
Y tế, giáo dục, văn hóa	7	11	375.541
Lâm-nông-ngư nghiệp	3	5	143.186
Thủy lợi, cấp nước	12	8	587.914
Điện lực	5	6	231.360
Đường	9	12	433.371
Hạ tầng (cầu cảng)	53	5	2.668.951
Môi trường, biến đổi khí hậu	12	6	601.223
Nông thôn và phát triển doanh nghiệp	1	5	25.555
Tổng số	102	58	5.067.101

(Nguồn:“Báo cáo 20 năm hợp tác phát triển giữa Quảng Ninh và các nhà tài trợ”, Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Ninh (2014))

Từ Bảng 1.2 có thể thấy, tổng vốn ODA tỉnh Quảng Ninh thu hút trong các lĩnh vực GTVT, hạ tầng cầu cảng, cấp nước đô thị chiếm phần lớn tổng vốn đầu tư cả thời kỳ (3.446.170 triệu VNĐ, chiếm 68%) với 22 dự án; Y tế, Giáo dục và Môi trường cũng là một số lĩnh vực ưu tiên thu hút và sử dụng ODA trong thời gian qua của tỉnh Quảng Ninh với các chương trình, dự án đã ký đạt tổng số vốn là 976.764 triệu VNĐ, chủ yếu từ Chính phủ Hàn Quốc, Nhật Bản và WB. 

Cơ cấu vốn ODA theo nhà tài trợ: Theo báo cáo “Danh mục dự án ODA được theo dõi trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” của Phòng Kinh tế đối ngoại, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Quảng Ninh, tổng vốn đầu tư của tất cả các dự án là 5.084.391 triệu VNĐ, vốn đối ứng là 407.789 triệu VNĐ. Nhật Bản là nước cung cấp vốn ODA lớn nhất cho tỉnh Quảng Ninh, cụ thể là 2.947.111 triệu VNĐ (tương ứng 57,96%), vốn đối ứng là 11.805 triệu VNĐ. WB đầu tư vốn ODA lớn thứ hai với 1.007.316 triệu VNĐ ứng với 19,8%, vốn đối ứng là 111.965 triệu VNĐ. Vốn ODA Hàn Quốc đứng thứ ba với 720.180 triệu VNĐ tương ứng 14,16% và vốn đối ứng là 232.852 triệu VNĐ. Đầu tư lớn thứ tư vào tỉnh Quảng Ninh là ADB với vốn ODA là 95.838 triệu VNĐ (chiếm 1,88%). Quỹ toàn cầu cung cấp ODA lớn thứ năm với 52.614 triệu VNĐ (tương ứng 1,03%). Ngoài ra còn rất nhiều nước và các tổ chức khác cung cấp vốn ODA vào tỉnh Quảng Ninh, tuy nhiên tỉ lệ không nhiều.

Bảng 1.3. Vốn ODA theo nhà tài trợ tại Quảng Ninh

                                                   ĐVT: Triệu VNĐ

STT	Nhà tài trợ	Số dự án	Tổng vốn	Vốn nước ngoài	Vốn đối ứng
1	Nhật Bản	20	2.958.916	2.947.111	11.805
2	WB	11	1.119.326	1.007.316	111.965
3	Hàn Quốc	7	953.032	720.180	232.852
4	ADB	2	95.838	95.838	0
5	Quỹ toàn cầu	2	52.614	52.614	0

(Nguồn:“Báo cáo 20 năm hợp tác phát triển giữa Quảng Ninh và các nhà tài trợ”, Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Ninh (2014))

2. ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ THÀNH CÔNG, HẠN CHẾ, NGUYÊN NHÂN CỦA HẠN CHẾ TRONG VIỆC THU HÚT VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ODA Ở TỈNH QUẢNG NINH

2.1. Thành công

So với nhiều địa bàn khác trên cả nước, Quảng Ninh là nơi nhận được nhiều ODA và công tác vận động thu hút, quản lý và sử dụng vốn này về cơ bản là có hiệu quả. Nhiều công trình, dự án thuộc nhiều lĩnh vực đã hoàn thành và được đưa vào sử dụng, góp phần từng bước hoàn thiện hệ thống hạ tầng đồng bộ, thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Ninh nói riêng và cả nước nói chung.

Nhìn chung, sự đóng góp của ODA trong tổng vốn đầu tư toàn tỉnh Quảng Ninh ở mức độ khiêm tốn (trung bình từ 3 - 5%, cao nhất năm 2002 là 6%), song đã góp phần mở đường cho việc xúc tiến các nguồn đầu tư trong và ngoài nước vào tỉnh, cải thiện điều kiện sống của người dân và giúp kết hợp hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế và bảo vệ môi trường, hướng tới mục tiêu tăng trưởng bền vững của tỉnh và là nguồn vốn quý báu để đầu tư các lĩnh vực công ích phục vụ người dân (y tế, giáo dục, cấp nước…) với số lượng nhiều hơn, chất lượng tốt hơn và giá cả cạnh tranh.

Thứ nhất, tỉnh Quảng Ninh đã sử dụng vốn ODA một cách hợp lý thể hiện ở 3 chỉ tiêu chủ yếu: Vốn ODA cam kết, vốn ODA ký kết và vốn ODA giải ngân. Phần lớn vốn ODA đều được giải ngân đúng tiến độ, dự án được thực hiện và đưa vào sử dụng, phục vụ cho cuộc sống của người dân.

Thứ hai, công tác quản lý dự án của các ban quản lý đang dần đi vào nếp, chế độ báo cáo định kỳ tiến độ thực hiện dự án, báo cáo thanh, quyết toán tài chính dự án và báo cáo những vướng mắc của dự án đã được tiến hành như một công việc thường nhật, làm cho tính chuyên nghiệp và hiệu quả của các ban QLDA được nâng dần lên.

Thứ ba, môi trường đầu tư trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh đang từng bước được cải thiện, tạo ra tính chuyên nghiệp trong hoạt động quảng bá, xúc tiến và thu hút đầu tư, đồng thời tạo niềm tin cho chính phủ các nước, tổ chức khi quyết định đầu tư vốn vào Quảng Ninh.

2.2. Hạn chế và nguyên nhân cơ bản

- Số lượng vốn ODA của tỉnh Quảng Ninh thu hút còn hạn chế so với nhiều địa phương khác (Hình 2.1):

Hình 2.1: Thu hút vốn ODA tại Quảng Ninh, Hải Phòng, Hà Nội năm 2013 - 2014

- Tỉ lệ giải ngân vốn chưa được cao. Tính đến hết năm 2014, trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh có 9 dự án ODA đang triển khai, trong đó có 01 dự án ODA do Chính phủ Hàn Quốc tài trợ (Dự án xây dựng Trường Cao đẳng nghề Việt - Hàn), tốc độ giải ngân vốn ODA của dự án đạt 17,6% vốn ODA tài trợ. Các nguyên nhân cơ bản như:

+ Nhiều nhà thầu nước ngoài khi thi công các dự án xây dựng hạ tầng cơ sở nói chung ở nước ta còn tỏ ra yếu kém về năng lực, không tương xứng với hồ sơ khi bỏ thầu các dự án. Điều này làm cho tình trạng giải ngân vốn ODA cho các dự án của Việt Nam, trong đó có tỉnh Quảng Ninh trì trệ kéo dài và kém hiệu quả.

+ Thời gian chuẩn bị dự án và chuẩn bị thực hiện dự án kéo dài, bao gồm từ khâu đề xuất ý tưởng dự án cho đến khi ký kết điều ước cụ thể về ODA thường mất khoảng từ 2 - 3 năm, dẫn đến việc dự án phải điều chỉnh thiết kế, thay đổi phương án thi công, công nghệ dự kiến, tổng mức đầu tư thay đổi do biến động về giá cả và chi phí giải phóng mặt bằng…

+ Quy trình thanh toán vốn ODA cũng rất phức tạp và qua rất nhiều “cửa” từ ban QLDA, đến kho bạc, Bộ Tài chính, ngân hàng... tiền mới có thể về được tài khoản nhà thầu. Do vậy, một số nhà thầu không nắm bắt hết được quy trình thanh toán nên công tác thanh toán giải ngân bị chậm trễ.

+ Giữa Quảng Ninh và các nhà tài trợ đã đạt được nhiều tiến bộ trong việc hài hòa quy trình, thủ tục, song vẫn còn tồn tại khác biệt giữa các bên trong các lĩnh vực (đấu thầu, chính sách về đền bù, giải phóng mặt bằng, tái định cư, đánh giá tác động môi trường)... dẫn đến dự án triển khai chậm, đồng nghĩa với việc giải ngân vốn ODA cũng không đáp ứng được kế hoạch đề ra.

- Một số lĩnh vực ở Quảng Ninh chưa thu hút được nhiều vốn ODA: Giáo dục, năng lượng, khoa học công nghệ, nâng cao năng lực con người, phát triển đầu tư, thương mại.

- Các dự án ODA trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh phần lớn là các dự án lớn, cơ quan chủ quản là các bộ, ngành Trung ương, trong đó tỉnh Quảng Ninh chỉ là một hợp phần hoặc một tiểu dự án. Vì vậy, vai trò và năng lực của các cán bộ tham gia dự án của tỉnh Quảng Ninh chưa được cải thiện, cụ thể:

+ Năng lực quản lý và sử dụng vốn ODA của các đơn vị quản lý và thực hiện dự án (nhà thầu, nhà tư vấn trong nước) ODA của tỉnh còn thiếu tính chuyên nghiệp, hạn chế về chuyên môn, ngoại ngữ, kỹ năng hợp tác quốc tế chưa đáp ứng được yêu cầu cả về số lượng lẫn chất lượng để hỗ trợ việc thu hút và sử dụng vốn ODA.

+ Công tác theo dõi, đánh giá tình hình thực hiện các chương trình và dự án ODA, chế độ báo cáo từ cơ sở và phản hồi thông tin của các cơ quan quản lý nhà nước về ODA còn chậm, chưa được thường xuyên và chủ động, chất lượng của báo cáo một số trường hợp chưa đạt yêu cầu so với quy định.

+ Không có cơ chế xử phạt đối với các trường hợp vi phạm hoạt động về giám sát, kiểm tra, đánh giá dự án ODA nên cơ quan chủ quản và các cơ quan quản lý nhà nước của tỉnh gặp nhiều khó khăn khi tổng hợp số liệu báo cáo, thống kê, kiểm tra đánh giá dự án.

- Chất lượng của một số văn kiện chương trình, dự án ODA còn mang tính chất chung chung, chưa đáp ứng được yêu cầu và phù hợp với điều kiện cụ thể của nhà tài trợ và địa phương.

- Thông tin về vốn ODA và cách tiếp cận vốn chưa rõ ràng, khó khăn cho việc khai thác và sử dụng. Đặc biệt chưa khuyến khích khu vực tư nhân tham gia các dự án ODA.

3. GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THU HÚT VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỐN ODA TẠI TỈNH QUẢNG NINH

- Thứ nhất, tăng cường công tác giải ngân vốn cho dự án nguồn vốn ODA:

+ Để tạo chuyển biến lớn trong công tác giải ngân, các bộ, ngành và tỉnh Quảng Ninh cần tăng cường hơn nữa công tác giám sát, chỉ đạo các chủ dự án thực hiện đúng tiến độ, xử lý kịp thời các khó khăn, vướng mắc thuộc thẩm quyền và sử dụng hiệu quả vốn đối ứng hàng năm để đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân vốn ODA và vốn vay ưu đãi.

+ Bố trí vốn đối ứng cần được tính toán, xác định rõ ngay từ khi bắt đầu để đảm bảo tính khả thi của dự án, xây dựng cơ chế tạo vốn dự phòng trong ngân sách nhà nước riêng cho các dự án ODA, đáp ứng kịp thời vốn cho việc chuẩn bị dự án, giảm bớt tính bị động trong điều hành vốn đối ứng và quy định về mức chi tiêu vốn đối ứng cho các dự án ODA hợp lý.

+ Cần ban hành hướng dẫn về phân bổ, quản lý, thực hiện và giám sát việc giải ngân vốn đối ứng cấp phát từ ngân sách cho các chương trình dự án ODA, vốn vay ưu đãi, trong đó có chính sách ưu tiên đối với từng ngành, lĩnh vực và địa bàn tỉnh Quảng Ninh.

- Thứ hai, hài hòa các thủ tục theo hướng đồng bộ quy trình giữa Chính phủ và nhà tài trợ:Các chính sách ODA trong nước cần phải được liên tục cập nhật, điều chỉnh sao cho phù hợp với tình hình Việt Nam và quốc tế.  Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Ninh cần có đánh giá tổng kết những vấn đề mà nhà tài trợ ODA và quy trình và thủ tục để hài hòa với Việt Nam trong thời gian qua cũng như những vấn đề còn bất cập cần tiếp tục tinh giản và hài hòa giữa Việt Nam và nhà tài trợ.

- Thứ ba, tăng cường tính công khai, minh bạch trong thu hút và quản lý vốn ODA tại tỉnh Quảng Ninh: Công khai hóa quy hoạch huy động, xét duyệt, sử dụng vốn ODA, tạo điều kiện cho các cơ quan tham mưu tổng hợp số liệu báo cáo, thống kê, kiểm tra đánh giá dự án; kịp thời khắc phục, loại bỏ những sai phạm ảnh hưởng đến chất lượng dự án và quá trình giải ngân, tránh thất thoát, lãng phí.

 - Thứ tư, tăng cường sự phối hợp chặt chẽ trong công tác thu hút và quản lý ODA của các ban, ngành ở tỉnh Quảng Ninh:  Phối hợp chặt chẽ giữa sở Kế hoạch và Đầu tư với các sở, ngành liên quan như Sở GTVT, Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài chính… để đề xuất dự án nhận vốn ODA thích hợp, phối hợp cung cấp thông tin một cách đầy đủ, toàn diện, tránh thiếu sót hay chậm trễ báo cáo và cần phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý để mỗi cấp quản lý thấy được nghĩa vụ và quyền lợi, trách nhiệm của mình

4. KẾT LUẬN

Hoàn thiện chính sách và giải pháp tăng cường khả năng thu hút và nâng cao năng lực quản lý nguồn vốn ODA nhằm tạo động lực, hành lang thuận lợi để vốn ODA phát huy hiệu quả, đòi hỏi cơ chế chính sách, điều phối giữa các bộ, ngành ở Trung ương với nhau, giữa trung ương với tỉnh, quy chế cho vay lại, các chính sách thuế… phù hợp với đặc thù của nhà tài trợ và địa phương.

Tài liệu tham khảo

[1]. Chính phủ (2013), Nghị định 38/2013/NĐ-CP về Quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ.

[2]. Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Ninh (2014), Báo cáo 20 năm hợp tác phát triển giữa Quảng Ninh và các nhà tài trợ.