Bài học xã hội hóa kết cấu hạ tầng GTVT và áp dụng cho ngành Đường sắt Việt Nam

PGS. TS. Lê Quân Trường Đại học Giao thông vận tải Người phản biện: TS. Nguyễn Thị Hoài An PGS. TS. Nguyễn Đăng Quang

TÓM TẮT: Đường sắt Việt Nam (ĐSVN) đang rất cần vốn để phát triển đáp ứng nhu cầu của nền kinh tế quốc dân (KTQD) và đòi hỏi của xã hội. Để thực hiện nhiệm vụ này, vốn ngân sách do Nhà nước cấp là không đủ, cần huy động các nguồn lực xã hội khác. Chính vì vậy, xã hội hóa (XHH) kết cấu hạ tầng (KCHT) ĐSVN là giải pháp mang tính quyết định.   

TỪ KHÓA: Xã hội hóa, kết cấu hạ tầng đường sắt.

ABSTRACT: Vietnam Railway need capital for development, to meet the needs of the national economy and social demands. To perform this task, because the state budget is the not enough, social resources need to be mobilized. Therefore, socializing VN Raiway infrastructure was a decisive solution.

KEYWORDS: Socialization, raiway infrastructure.

1. ĐẶT VẤN ĐỀ

Trong những năm gần đây, XHH được hiểu là có sự tham gia rộng rãi của các thành phần kinh tế ngoài Nhà nước đối với các công trình dịch vụ công cộng.

Dịch vụ công cộng = Dịch vụ công ích (do Chính phủ cung ứng hoặc kiểm soát việc cung ứng) + Dịch vụ cá nhân (do thị trường cung ứng).

Danh mục dịch vụ công cộng và tỷ trọng tham gia của Nhà nước, vai trò điều tiết quản lý của Nhà nước căn cứ theo quy định của pháp luật và tầm quan trọng của dịch vụ.

XHH có vai trò quan trọng. Về phía Nhà nước, thực hiện XHH cho phép giảm nhẹ ngân sách đầu tư cho các dịch vụ công ích, thu hút nguồn lực xã hội để nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia. Đối với xã hội, nhờ XHH mà người dân được thụ hưởng thêm nhiều dịch vụ với chất lượng tốt hơn và giá cả cạnh tranh hơn. Về phía các doanh nghiệp tham gia, thông qua hoạt động XHH có thể đóng góp công sức cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước, tạo công ăn việc làm thu hút lao động xã hội và có cơ hội nâng cao tích lũy tài chính, công nghệ, quảng bá hình ảnh của doanh nghiệp với thị trường.

Đối với ĐSVN, xã hội hóa đặc biệt cần thiết vì:

- Luật Đường sắt, Điều 5 và Điều 83 cho phép “tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài đầu tư, kinh doanh KCHT đường sắt và vận tải đường sắt”, “đảm bảo môi trường cạnh tranh lành mạnh” khi tham gia đầu tư, kinh doanh đường sắt;

- Những năm gần đây, sức cạnh tranh của ĐSVN đang thấp đi so với các ngành GTVT khác mà nguyên nhân chủ yếu là do thiếu đầu tư;

- Đòi hỏi chủ quan của Ngành xuất phát từ việc thực hiện “Chiến lược phát triển ĐSVN đến 2020 và tầm nhìn đến 2050”, trong đó mục tiêu cổ phần hóa các đơn vị trực thuộc là bắt buộc. Mặt khác, để triển khai các dự án đã được phê duyệt trong chiến lược này, ĐSVN còn thiếu khoảng 1.500 tỷ VNĐ (trong tổng số khoảng 2.343 tỷ VNĐ).

2. NHỮNG BÀI HỌC KINH NGHIỆM XÃ HỘI HÓA KẾT CẤU HẠ TẦNG CỦA CÁC NGÀNH GTVT

2.1. Bài học 1: Tạo khung và hành lang pháp lý cần thiết để chế định hoạt động XHH đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác kết cấu hạ tầng GTVT

Đối với ngành GTVT, việc cho phép các tổ chức, cá nhân tham gia XHH KCHT chính là mở “cánh cửa” huy động đóng góp xã hội trong việc phát triển hoạt động sản xuất kinh doanh. Tuy nhiên cần quy định những chuẩn mực về kỹ thuật, giới hạn về phạm vi đầu tư, quản lý và khai thác nhằm thu hút nguồn lực một cách có hiệu quả nhất, không làm ảnh hưởng đến mục tiêu chung đối với xã hội cũng như sự phát triển kinh tế đất nước. Đối với các tổ chức cá nhân khi tham gia vào công cuộc XHH cũng rất cần sự đảm bảo vững chắc về phía Nhà nước, thông qua các chế định của Luật, văn bản pháp quy cho sự đóng góp của mình nhằm chủ động và tích cực thực hiện kế hoạch kinh doanh dài hạn vì đầu tư vào hạ tầng GTVT cần có số vốn rất lớn nhưng thời gian thu hồi vốn lại dài.

Khung pháp lý có vai trò rất quan trọng, là những cam kết của Nhà nước, mà ở đây là các cơ quan quản lý thay mặt cho Nhà nước thực hiện nghĩa vụ đối với tổ chức, cá nhân tham gia XHH, đồng thời tạo điều kiện, hướng dẫn cụ thể khi thực hiện XHH, tạo sự đồng bộ đối với sự phát triển của Ngành.

Đối với ngành Đường sắt, khung pháp lý lại càng cần thiết vì:

- Hoạt động đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT bao gồm rất nhiều nội dung với tính chất, phạm vi khác nhau nên cần hướng dẫn chi tiết để không gây khó khăn trong quá trình thực hiện;

- ĐSVN ngoài nhiệm vụ kinh doanh còn đảm nhận vai trò công ích nên phải có các văn bản pháp luật vì nhiều lĩnh vực ĐSVN không đủ thẩm quyền quyết định;

- Hoạt động đường sắt phải đảm bảo an toàn với những điều khoản rất chặt chẽ, ngoài ra còn liên quan đến an ninh - quốc phòng nên đối tượng tham gia XHH cũng phải được quy định cụ thể, có những ràng buộc pháp lý cụ thể.

Khung pháp lý phải đầy đủ, đồng bộ từ trên xuống dưới, bao gồm các văn bản pháp quy sau:

- Các luật của ngành GTVT và các bộ luật khác có liên quan. Đây là văn bản pháp lý quan trọng nhất, hiệu lực lớn nhất điều chỉnh toàn bộ hoạt động sản xuất kinh doanh của ngành GTVT, là cơ sở pháp lý cho phép tổ chức và cá nhân được tham gia XHH KCHT GTVT. Đây cũng là nền tảng để các nhà đầu tư trong và ngoài nước tin tưởng khi tham gia. Các bộ luật khác có liên quan là cơ sở pháp lý đảm bảo và điều chỉnh hoạt động XHH KCHT GTVT như Luật Doanh nghiệp, Luật Xây dựng…;

- Các nghị định của Chính phủ để cụ thể hóa, hướng dẫn thi hành Luật và điều chỉnh hoạt động XHH KCHT vì hoạt động này có liên quan đến nhiều bộ, nhiều lĩnh vực khác nhau;

- Các thông tư, quyết định của Bộ trưởng Bộ GTVT và các bộ liên quan (Tài chính, Xây dựng, Kế hoạch và Đầu tư…) nhằm hướng dẫn cụ thể, chi tiết cách thức và phương pháp XHH KCHT GTVT. Trên cơ sở luật, nghị định mà Bộ ra văn bản cần thiết để thể chế hóa hoạt động XHH phù hợp với đặc điểm của từng thời kỳ, từng khu vực, từng lĩnh vực, từng đối tượng tham gia. Mặt khác, do thực tế luôn tiềm ẩn những diễn biến ngoài khả năng dự báo định lượng ban đầu trong khi XHH KCHT GTVT có nội dung rộng lớn, phức tạp, vì vậy để kịp thời điều chỉnh cho phù hợp thực tế rất cần phải có các thông tư, quyết định của Bộ trưởng Bộ GTVT và các bộ có liên quan;

- Các quyết định của địa phương nơi có KCHT GTVT và quyết định, quy định của đơn vị chủ quản hệ thống GTVT đó, nhất là trong lĩnh vực quản lý, khai thác KCHT GTVT.

2.2. Bài học 2: XHH đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT là chủ trương đúng đắn, nhưng việc thực hiện là một quá trình lâu dài, cần phải tiến hành thử nghiệm rồi mới nhân rộng

Mặc dù trên thế giới và ở Việt Nam, XHH đã thực hiện tương đối sớm, trong nhiều lĩnh vực  GTVT và giao thông đường sắt. Tuy nhiên, thành công nhiều nhưng thất bại cũng có, nguyên nhân là do:

1. Các quy định không hợp lý, không thu hút được nhà đầu tư. Nhà đầu tư khi bỏ vốn XHH cần phải thấy lợi ích cụ thể. Nếu các quy định của Nhà nước, địa phương và ngành GTVT không làm rõ hoặc không đảm bảo chắc chắn thì không thu hút được các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước;

2. Việc định giá, phương thức phân chia lợi ích, thời gian thực hiện và khai thác các công trình XHH không phù hợp, dẫn đến thất thu cho ngành GTVT;

3. Không có quy trình chặt chẽ và cụ thể để lựa chọn đối tượng đầu tư thích hợp nhất;

4. Không nghiên cứu kỹ đặc thù của công trình nên lựa chọn nội dung kêu gọi XHH không thu hút được nhà đầu tư;

5. Chưa thực hiện đầy đủ các điều kiện đảm bảo tiến trình XHH được công bằng, hoạt động của các nhà đầu tư được lâu dài và không ảnh hưởng bởi những biến động nội bộ của Ngành;

6. Không có sự phối hợp chặt chẽ với chính quyền địa phương và các bộ phận liên quan trong vấn đề quy hoạch, xây dựng, quản lý và khai thác;

7. Thiếu sự chỉ đạo nhất quán và chặt chẽ trong suốt thời gian thực hiện đầu tư cũng như khai thác sau này. 

Chính vì vậy, để hoạt động XHH được thành công, có lợi cho Ngành và nhà đầu tư, mang lại lợi ích cho xã hội, nhất thiết phải thử nghiệm mô hình, từ đó tổng kết rút kinh nghiệm để nhân rộng.

2.3. Bài học 3: Phải đưa ra lộ trình cụ thể cho việc XHH đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT GTVT, thường xuyên điều chỉnh phù hợp thực tiễn

XHH đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT GTVT là hoạt động lâu dài, làm thay đổi căn bản phương thức quản lý, khai thác hiện tại, tác động mạnh mẽ đến hoạt động sản xuất kinh doanh của Ngành. Tuy nhiên, hoạt động này lại không riêng rẽ mà cần có sự gắn kết, nhất quán trong chủ trương, hành động để tạo niềm tin cho nhà đầu tư. Mặt khác, việc có lộ trình dài hơi sẽ cho phép nhà đầu tư trong và ngoài nước có căn cứ lập chiến lược và kế hoạch dài hạn, đảm bảo lợi ích lâu dài của mình.

Việc điều chỉnh quy định, chính sách đối với hoạt động XHH KCHT GTVT là đòi hỏi khách quan vì thực tiễn luôn biến động. Tuy nhiên, điều chỉnh như thế nào, nội dung nào, vào thời điểm nào là vấn đề cần được nghiên cứu kỹ lưỡng.

2.4. Bài học 4: Việc XHH phải có bài bản, thể hiện thông qua các quy định đầy đủ và cụ thể

Qua nghiên cứu các văn bản pháp lý của các ngành GTVT Việt Nam, nhận thấy nội dung quy định phải thể hiện đầy đủ các vấn đề sau:

- Định nghĩa cụ thể, rõ ràng và dễ hiểu về KCHT, giao thông tĩnh;

- Quy định cụ thể danh mục đầu tư, khai thác và kinh doanh trong ngành GTVT;

- Có các quy định cụ thể ràng buộc trách nhiệm của các bên;

- Có các quy định tạo điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư;

- Quy định cụ thể đối tượng được phép tham gia những hoạt động cụ thể;

- Hình thức tham gia XHH, thời gian được quản lý, khai thác;

- Quy định cụ thể phương thức thực hiện, mẫu giấy tờ, văn bản hưỡng dẫn đăng ký tham gia;

- Quy định chi tiết phân chia lợi ích xã hội và lợi ích các bên.

2.5. Bài học 5: XHH đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT phải nhất quán, đồng bộ

Để XHH thành công cần sự nỗ lực của cả ngành GTVT và nhà đầu tư. Trên phương diện quản lý ngành, cần nhận thức được những vấn đề sau:

1. Việc định giá thuê phải rất linh hoạt theo nguyên tắc: Công trình nào có lợi thế phải chịu giá thuê cao hơn, ít lợi thế giá thấp hơn. Như vậy, các công trình ở nơi khó khăn cần phải đầu tư xây dựng để phát triển kinh tế cho vùng đó không cần đến chính sách hỗ trợ của Nhà nước; 

2. Khi áp dụng mô hình nào phải nghiên cứu phát triển đồng bộ, tạo điều kiện thuận lợi cho đối tác. Nếu còn thiếu các công trình, thiết bị phụ trợ gây khó khăn cho nhà đầu tư thì chủ động khắc phục hoặc tạo cơ chế cho nhà đầu tư khắc phục;

3. Phối hợp với chính quyền địa phương và các cơ quan hữu quan giải quyết vướng mắc, cản trở để thu hút nhà đầu tư. KCHT GTVT đòi hỏi vốn đầu tư rất lớn. Nếu không tạo điều kiện cho nhà đầu tư hoạt động có hiệu quả thì rất khó thu hồi vốn và có lãi. Chính vì vậy, ngành GTVT cần phối hợp với các cơ quan hữu quan không để xảy ra hiện tượng các doanh nghiệp kinh doanh không phép làm ảnh hưởng đến kết quả hoạt động của công trình XHH.

3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP THỰC HIỆN XÃ HỘI HÓA KCHT ĐSVN

3.1. Xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý về đầu tư xây dựng, quản lý và khai thác KCHT

1. Nghị định của Thủ tướng Chính phủ về Quản lý và khai thác kết cấu hạ tầng ĐSVN vì: “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về hoạt động đường sắt” [1];

2. Thông tư của Bộ trưởng Bộ GTVT quy định chi tiết về quản lý, khai thác tuyến đường và nhà ga đường sắt vì “Bộ trưởng Bộ GTVT công bố đường sắt quốc gia”, “Bộ trưởng Bộ GTVT tổ chức lập quy hoạch phát triển KCHT đường sắt quốc gia trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt” [1];

3. Các quyết định của Thủ tướng và Thông tư của Bộ trưởng các bộ liên quan về giá, quy định công bố, khai trương ga vì: “Thủ tướng Chính phủ quy định mức và phương thức thu phí, giá thuê sử dụng KCHT đường sắt do Nhà nước đầu tư” [1];

4. Các quyết định của Chủ tịch HĐTV và Tổng giám đốc Tổng công ty ĐSVN về cho thuê, giá thuê KCHT ĐSVN vì “Doanh nghiệp kinh doanh KCHT đường sắt có quyền xây dựng và trình duyệt giá thuê, phí sử dụng KCHT đường sắt do Nhà nước đầu tư; quyết định giá thuê, phí sử dụng KCHT đường sắt do mình đầu tư” [1].

5. Quyết định của lãnh đạo đơn vị quản lý KCHT được XHH theo nội dung cụ thể.

3.2. Giải pháp xã hội hóa đầu tư sử dụng quỹ đất ga cấp 1

1. Hoàn thiện thủ tục chứng nhận quyền sử dụng đất:

Ga cấp 1 ĐSVN đều tọa lạc tại trung tâm các thành phố lớn, có vị trí rất thuận lợi để thu hút nhà đầu tư. Tuy nhiên, để nhà đầu tư yên tâm góp vốn trong thời gian dài, cần phải đảm bảo ổn định về mặt pháp lý, tức là phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Phân tích quỹ đất 17 ga cấp 1 cho thấy đang tồn tại tình trạng có ga đã có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, có ga diện tích có, diện tích không, có ga hoàn toàn không có, có những ga vướng quy hoạch giải tỏa. Vì vậy, để hoàn thiện cơ sở pháp lý quản lý quỹ đất này, cần phân loại và thực hiện theo từng đặc thù ga, cụ thể: 

- Đối với những diện tích đất đã được cấp giấy chứng nhận: Cácchi nhánh khai thác quản lý ga đề xuất với Tổng công ty ĐSVN phương án đo đạc, xác định và cắm mốc đểlập bản đồ địa giới;

- Đối với diện tích đất chưa có giấy chứng nhận nhưng không nằm trong quy hoạch hoặc thất lạc giấy chứng nhận: Tổng công ty ĐSVN chủ trì các đơn vị liên quan rà soát, xác minh để làm thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo các điều 98, 99, 100 và 101 Luật Đất đai năm 2013;

- Đối với diện tích đất chưa được cấp giấy chứng nhận vì vướng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: Tổng công ty ĐSVN chủ trì đề nghị và bàn bạc, trao đổi với các địa phương, cơ quan có liên quan có ý kiến chính thức tháo gỡ khó khăn, cho phép cấp giấy chứng nhận sử dụng đất đối với các ga phù hợp với quy hoạch phát triển ĐSVN đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt;

- Đối với diện tích đất đang vướng tranh chấp: Tổng công ty ĐSVN giao cho cácchi nhánh khai thác ga đại diện để giải quyết dứt điểm theo các quy định của pháp luật.

2. Sử dụng quỹ đất tại các ga cấp 1:

* Đề xuất phân loại đất ga cấp 1 thành 4 loại sau:

- Đất loại 1: Đất xây dựng công trình trực tiếp phục vụ công tác chạy tàu, bao gồm đất xây dựng đường ga, cột tín hiệu, hệ thống ghi và đường bậc thang, trạm giao nhận thẻ đường, ke khách, đường/hầm qua ngang, tường rào bảo vệ, phòng làm việc và các công trình phụ trợ khác;

- Đất loại 2: Đất xây dựng công trình cung cấp dịch vụ hành khách, hàng hóa, bao gồm phòng đợi, phòng bán vé, kho hành lý bao gửi, bãi hàng, bãi ô tô phục vụ đưa lấy hàng hóa, đường di chuyển của phương tiện xếp dỡ và các công trình phụ trợ khác;

- Đất loại 3: Đất xây dựng trụ sở cơ quan quản lý nhà nước hoạt động thường xuyên ở ga như: Trạm Công an, Trạm Hải quan, cơ quan kiểm dịch động/thực vật…;

- Đất loại 4: Đất dành xây dựng khu dịch vụ, đảm bảo cảnh quan môi trường gồm quảng trường ga, nhà hàng, nhà nghỉ và các công trình cung cấp dịch vụ khác.

* Cơ chế sử dụng, khai thác đất ga cấp 1:

- Đất loại 1, 2 và 3: Cho thuê không thời hạn và khộng thu tiền sử dụng đất;

- Đất loại 4: Cho thuê có thời hạn, hàng năm có điều chỉnh, rà soát về sử dụng đất và có thu phí cụ thể cho từng trường hợp phù hợp với mục đích thuê.

* Đối tượngđược thuêđất sửdụnglà các thành phần kinh tế theo Luật Doanh nghiệp, ưu tiên những đối tượng đã tham gia với thời gian lâu dài, có lợi ích thiết thực trong đầu tư.

4. KẾT LUẬN

XHH đang trở thành xu thế tất yếu nhằm thu hút nguồn lực của các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế vào công cuộc phát triển GTVT đường sắt. Tuy nhiên, để thực hiện công việc này, cần nhanh chóng hoàn thiện và ban hành các căn cứ, cơ sở pháp lý đảm bảo cho hoạt động XHH diến ra theo đúng quy định của pháp luật và phù hợp với đặc thù ĐSVN, nghiên cứu các giải pháp đồng bộ XHH KCHT đường sắt và hoạt động quản lý, khai thác ga và tuyến đường sắt Việt Nam.

Tài liệu tham khảo

[1]. Bộ GTVT (2007), Luật Đường sắt và các nghị định của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đường sắt, Hà Nội.

[2]. TS. Phạm Sỹ Liêm (2013), Xã hội hóa dịch vụ công cộng, Tạp chí Kinh tế và Phát triển.

[3]. PGS. TS. Lê Quân (11/2015), Giải pháp xãhội hóaga cấp 1Đường sắt Việt Nam, Tạp chí Khoa học GTVT.

[4]. http://duongsatvietnam.org.