Khung pháp lý PPP: Đánh giá và hoàn chỉnh

1. ĐẶT VẤN ĐỀ

Khung pháp lý cao nhất về PPP ở Việt Nam tính đến thời điểm hiện nay chỉ mới ở cấp nghị định. Các hình thức thu hút tư nhân tham gia đầu tư kết cấu hạ tầng đã xuất hiện ở nước ta, được hoàn thiện dần qua việc hoàn thiện khung pháp lý. Trước khi Luật Đấu thầu 2013 ra đời, có một số văn bản pháp luật quy định hoặc ít nhiều đề cập đến việc đầu tư theo hình thức PPP, như: Nghị định 87/1993/NĐ-CP (NĐ 87/1993); NĐ 77/1997; NĐ 62/1998; NĐ 78/2007; NĐ 108/2009…

Luật Đấu thầu 2013 đã đưa vào một chương về đầu tư theo hình thức PPP. Trên cơ sở quy định của Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công, Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP (NĐ15) và Nghị định 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư (NĐ30) đã ra đời.

Nhìn nhận về các thủ tục hành lang pháp lý thì hai nghị định này là một cặp “song sinh” để đáp ứng yêu cầu mới, tiệm cận với thực tế hơn, mở đường cho việc đẩy mạnh thực hiện PPP. Nói là song sinh, bởi theo Bộ Kế hoạch và Đầu tưu thì Nghị định 30 gắn với các quy định tại Nghị định 15 về PPP theo nguyên tắc Nghị định 15 quy định về nội dung, Nghị định 30 quy định về thủ tục.

Đánh giá về cặp “song sinh“ nêu trên, về phía các ngân hàng thực hiện bảo lãnh cho vay dự án cho rằng: Đến nay, Nghị định 15 và Nghị định 30 là hai văn bản quy định cụ thể nhất, bước đầu tạo lập môi trường chính thống cho hoạt động thu hút đầu tư tư nhân vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng, dịch vụ công tại Việt Nam. Sự ra đời của hai nghị định này đánh dấu một bước ngoặt lớn về thể chế trong hoạt động thu hút đầu tư tư nhân vào kết cấu hạ tầng và dịch vụ công.

Sau khi Nghị định 15 và Nghị định 30 được ban hành, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các bộ, ngành đang tích cực xây dựng, ban hành các văn bản hướng dẫn. Theo đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư vừa ban hành Thông tư số 02/2016/TT-BKHĐT hướng dẫn lựa chọn sơ bộ dự án, lập, thẩm định, phê duyệt đề xuất dự án và báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư theo hình thức PPP.

2. HƯỚNG TƯƠNG LAI CHO VIỆC HOÀN THIỆN THỂ CHẾ HÓA CÁC HÀNH LANG PHÁP LÝ CHO PPP

Nhiệm vụ xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ là một trong ba khâu đột phá chiến lược được xác định trong Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ XI. Theo dự báo, trong vòng 10 năm tới, nhu cầu vốn đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng thiết yếu tại Việt Nam (trong lĩnh vực GTVT, điện, cấp nước, y tế...) khoảng 400 tỷ USD. Trong khi đó, khả năng huy động các nguồn vốn nhà nước chỉ có thể đáp ứng khoảng 40 - 50% nhu cầu.

Phát biểu tại buổi làm việc giữa Chính phủ với Bộ Kế hoạch và Đầu tư mới đây, Phó Thủ tướng Vương Đình Huệ nhấn mạnh: Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần tăng cường kết nối với các bộ, ngành, các chuyên gia, nhà khoa học để huy động trí tuệ toàn xã hội tham mưu cho Đảng, Chính phủ; kiện toàn tổ chức, bộ máy, nâng cao năng lực dự báo; rà soát các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; xác định trọng tâm lĩnh vực tái cơ cấu; sớm trình Chính phủ kế hoạch tái cơ cấu đầu tư công trung hạn nằm trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, gắn chặt với kế hoạch tài chính ngân sách theo định hướng tái cơ cấu kinh tế, trong đó vốn ngân sách chỉ là “vốn mồi”, đặt trong tổng thể tái cơ cấu ngân sách; chú trọng huy động mọi nguồn lực xã hội; đánh giá lại các dự án đầu tư theo hình thức BOT; tích cực huy động nhiều nguồn vốn theo hình thức PPP có trọng tâm, trọng điểm, tạo đột phá.

Để triển khai các dự án PPP cần có quyết tâm chính trị. Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 26/01/2012 của Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương đảng khóa XI đã đề ra giải pháp đẩy mạnh xã hội hóa đầu tư theo hướng khuyến khích và tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế, kể cả đầu tư nước ngoài tham gia phát triển kết cấu hạ tầng, thúc đẩy thực hiện các hình thức đầu tư hiệu quả trong lĩnh vực này, nhất là hình thức PPP.Tại cuộc họp lần thứ 7 Ban Chỉ đạo về đầu tư theo hình thức PPP với các bộ, ngành, địa phương, ông Hoàng Trung Hải - nguyên Phó Thủ tướng Chính phủ, Trưởng Ban Chỉ đạo đã đề nghị: Các bộ, ngành cần chủ động xây dựng sớm để ban hành thông tư hướng dẫn thực hiện đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực phụ trách trên cơ sở Nghị định 15 mà Chính phủ đã ban hành.

Đến nay, bên cạnh việc nhiều địa phương đang tích cực triển khai PPP, nhìn chung việc ban hành các thông tư hướng dẫn chung và riêng từng lĩnh vực còn chậm.  Một số còn có tâm lý e ngại do PPP là cách làm mới.Các chuyên gia cũng cho rằng, để PPP đi vào thực tiễn, một điều quan trọng là cần thay đổi tư duy về quyền lực, về vai trò của Nhà nước là Nhà nước kiến tạo, chứ không phải Nhà nước “xin - cho”. Quan trọng hơn là việc thay đổi tư duy phải cụ thể hóa được bằng hành động, ngay từ khâu xây dựng chính sách PPP. Đơn cử như tại Thông tư số 02/2016/TT-BKHĐT, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã cụ thể hóa tinh thần này trong các quy định. Theo đại diện Cục Quản lý đấu thầu (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), nhiệm vụ quan trọng được đặt ra ngay từ khi xây dựng thông tư là thay đổi tư duy trong cách chuẩn bị đầu tư cho một dự án PPP. Cụ thể là thay đổi tư duy từ quản lý đầu vào (áp đặt sẵn một công trình, dịch vụ) sang quản lý đầu ra (chỉ đặt ra yêu cầu và để nhà đầu tư có sự chủ động, sáng tạo trong việc triển khai công trình, dịch vụ).

Ở một khía cạnh khác, để đẩy mạnh các dự án PPP, cần sự vào cuộc của các ngân hàng với các cơ chế cho vay phù hợp. Theo đánh giá của các nhà trợ, khi các dự án cần huy động vốn vay thì các ngân hàng, tổ chức tài chính sẽ tự mình hoặc kết hợp lại để cùng cho vay. Dự án PPP thường cần vốn lớn, vòng đời dự án dài, nên các khoản vay cũng lớn và có thời gian đáo hạn dài.

3. NÂNG TẦM ĐỂ XÂY DỰNG THÀNH LUẬT VỀ PPP

Để hoàn thiện hơn nữa khung pháp lý về PPP, tại Hội nghị tổng kết 4 năm thực hiện Nghị quyết số 13-NQ/TW diễn ra đầu năm 2016 tại Hà Nội, Bộ GTVT đã kiến nghị Chính phủ nghiên cứu để trình Quốc hội ban hành Luật PPP trên cơ sở nâng cấp Nghị định 15 nhằm tạo cơ sở pháp lý cao nhất, thống nhất, đồng bộ cho hoạt động xã hội hóa các lĩnh vực nói chung và xã hội hóa đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông nói riêng.

Tại một hội thảo về nhu cầu và giải pháp vốn để phát triển hạ tầng giao thông diễn ra gần đây, nhiều chuyên gia đã tham vấn cho rằng: Cấp pháp lý cao nhất về PPP tại Việt Nam mới dừng lại ở cấp nghị định, nên hành lang pháp lý về PPP vẫn còn phụ thuộc nhiều vào văn bản cấp luật chuyên ngành. Đây là quan ngại lớn của các nhà đầu tư và như vậy trong 3 năm tới cần đề xuất xây dựng Luật về PPP o