Mô hình chính quyền cảng biển trên thế giới - Bài học kinh nghiệm cho cảng biển VN

TS. Bùi Bá Khiêm Trường Đại học Hải Phòng Người phản biện: GS. TS. Vương Toàn Thuyên PGS. TS. Nguyễn Văn Sơn

Tóm tắt: Mô hình Chính quyền cảng biển - một mô hình hoạt động hiệu quả và không mới với nhiều quốc gia có ngành Hàng hải phát triển. Nhưng tại Việt Nam, đây là một mô hình chưa được áp dụng và còn nhiều câu hỏi cần được giải đáp. Vì vậy, việc học hỏi kinh nghiệm từ các quốc gia đã áp dụng mô hình chính quyền cảng biển là điều cần thiết tạo tiền đề cho bài toán mô hình cảng biển Việt Nam.

Từ khóa: Cảng biển, chính quyền cảng, kinh nghiệm áp dụng chính quyền cảng biển.

Abstract: Model Port Authority - an efficient operating model and not new for many countries have developed maritime sector. In Vietnam, this model hasn’t been used and has many questions want to answered. So, learning experience from countries which used model Port Authority is essential to create a premise for problem of model Vietnam Port Authority.

Keywords: Seaports, the port authority, experience applying port authorities.

1. Đặt vấn đề

Việt Nam là quốc gia có thế mạnh trong kinh tế biển và chúng ta đang thực hiện chiến lược “đưa nước ta trở thành quốc gia mạnh về biển, làm giàu từ biển”. Với mục tiêu đó, cảng biển đang ngày càng khẳng định vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế biển nói riêng và kinh tế quốc gia nói chung.

Tuy nhiên hiện nay, cảng biển Việt Nam chưa tìm ra lời giải mô hình quản lý khai thác cảng biển tối ưu. Để xây dựng mô hình quản lý khai thác cảng phù hợp, việc học hỏi kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới có cảng biển tương đồng với Việt Nam sẽ mang lại bài học quý báu và đi đến thành công.

2. Mô hình quản lý cảng biển trên thế giới

Hiện nay, trên thế giới có 4 mô hình quản lý cảng biển được sử dụng phổ biến, đó là: Mô hình cảng dịch vụ công, mô hình cảng công cụ, mô hình chủ cảng và mô hình cảng tư nhân. Các mô hình này được tổng hợp qua bảng sau:

Bảng 2.1

(Nguồn: Tác giả tự tổng hợp)

Ghi chú: NN: Nhà nước; TN: Tư nhân; NSNN: Ngân sách nhà nước; X: Có thực hiện.

Trong các mô hình quản lý cảng biển hiện nay, mô hình chủ cảng có ưu điểm so với các mô hình còn lại, thể hiện thông qua các điểm sau:

- Kết hợp hài hòa lợi ích và phát huy tối đa lợi thế của Nhà nước và tư nhân;

- Cân đối được nguồn đầu tư Nhà nước, tận dụng đầu tư tư nhân, hạn chế phân tán nguồn lực Nhà nước, phân bố rủi ro;

- Tư nhân khai thác chuyên tâm hơn do có hợp đồng dài hạn và quyền chủ động đầu tư trang thiết bị cần thiết cho hoạt động của mình.

3.  Mô hình tổ chức quản lý cảng biển

Có nhiều loại mô hình tổ chức quản lý cảng biển khác nhau, ví dụ như:

- Tổ chức quản lý cảng biển là cơ quan thuộc chính quyền trung ương;

- Tổ chức quản lý cảng biển là cơ quan thuộc chính quyền địa phương;

- Tổ chức quản lý cảng biển thành lập theo quy định riêng, cụ thể của pháp luật: Chính quyền cảng (Port Authority - PA); Ban quản lý cảng (Port Management Body - PMB);

- Tổ chức quản lý cảng biển là tổ chức tư nhân được quy định riêng bởi pháp luật quốc gia đó.

Trong các mô hình tổ chức quản lý cảng biển, mô hình Tổ chức quản lý cảng biển là Chính quyền cảng (PA) hoặc Ban quản lý cảng (PMB) có ưu điểm là chuyên trách trong lĩnh vực đầu tư xây dựng, cho thuê khai thác cảng biển, chủ động xây dựng và phát triển cảng biển, tận dụng nguồn vốn và khả năng của thành phần nhà nước, tư nhân.

4. Kinh nghiệm mô hình chính quyền cảng biển trên thế giới

Trong xu thế phát triển cảng biển hiện nay, cảng biển lớn thường áp dụng mô hình quản lý chủ cảng và tổ chức quản lý biển dưới hình thức chính quyền cảng. Điều này được thể hiện qua kinh nghiệm quản lý chính quyền cảng của một loạt các cảng biển lớn trên thế giới cũng như khu vực châu Á, có thể kể đến những cảng biển:

4.1. Chính quyền cảng Le Harve (Pháp)

Theo Bộ luật Cảng biển của Pháp, Chính quyền cảng (Port Authorities) là cơ quan công nhà nước được thành lập với địa vị pháp lý và độc lập về tài chính. Nhà nước quy định những nhiệm vụ chủ yếu của từng tổ chức chính quyền cảng (về đầu tư và giải pháp chủ chốt) và không can thiệp vào các điều hành hàng ngày của chính quyền cảng.

Cảng Le Harve là cảng lớn thứ hai tại Pháp và là cảng lớn thứ năm tại khu vực phía bắc châu Âu. Lượng container thông qua Le Harve chiếm hơn 60% tổng số container thông qua các cảng của Pháp, 40% lượng dầu thô cũng được chuyển qua cảng Le Harve.

Tổ chức chính quyền cảng Le Harve được giao, trong phạm vi khu vực địa phận quản lý với các công việc như mở rộng, nâng cấp và xây lại các công trình cũng như khai thác, bảo trì và giữ trật tự tại cảng và các khu vực phụ cận, đồng thời quản lý các tài sản thuộc về Chính quyền cảng. Hội đồng quản trị của Chính quyền cảng Le Harve gồm 14 thành viên đại diện các thành phần từ cơ quan nhà nước liên quan đến hoạt động của cảng tới những người sử dụng dịch vụ cảng, đại diện thành phố Le Harve. Các nguồn thu chính của Chính quyền cảng đến từ phí cảng do tàu, hành khách và hàng hóa phải nộp, từ những nguồn phí dịch vụ thu do khách hàng sử dụng trang thiết bị cảng (như thuê nhà xưởng, cần cẩu, âu tàu) và các nguồn thu từ bất động sản cho thuê nằm trong khu vực cảng.

4.2. Chính quyền cảng Rotterdam

Chính quyền cảng Rotterdam (PAR) là tổ chức có 30% vốn thuộc sở hữu của chính quyền trung ương (Bộ Tài chính) và 70% vốn thuộc sở hữu của Chính quyền địa phương (thành phố Rotterdam).

Hà Lan cũng thành lập các tổ chức chính quyền cảng để quản lý cảng biển. Cảng biển Rotterdam là cảng biển lớn nhất Hà Lan được chính quyền cảng Rotterdam quản lý theo mô hình “chủ cảng” (landlord port). Nhà nước (gồm chính quyền trung ương và chính quyền địa phương) sở hữu toàn bộ đất đai và mặt nước khu vực cảng, Nhà nước đầu tư xây dựng cầu cảng và các kết cấu hạ tầng công cộng khác như luồng, đê chắn sóng, âu tàu..., sau đó cho các tổ chức tư nhân thuê khai thác đất trong cảng. Tổ chức tư nhân được đầu tư kiến trúc thượng tầng như nhà kho, cần cầu, phương tiện và thiết bị phục vụ bốc xếp và vận chuyển hàng hóa.

Chính quyền cảng được cơ cấu theo mô hình công ty với các thành viên hội đồng quản trị do Chính quyền trung ương và Chính quyền thành phố Rotterdam bổ nhiệm. PAR cũng có quyền quyết định và ban hành các loại phí cảng (port dues), đồng thời trực tiếp thu các loại phí nói trên từ tàu thuyền vào, rời và hoạt động tại cảng. Thực tế, trong cơ cấu doanh thu của PAR có đến 52% là nguồn thu từ phí cảng và 48% là nguồn thu từ cho thuê đất trong cảng và các dịch vụ khác.

4.3. Tổ chức chính quyền cảng của Bỉ

Cảng Antwerp nằm khá sâu trong sông (khoảng 89km) nên toàn bộ luồng tàu vào cảng và âu tầu do chính quyền trung ương đầu tư 100% và có bố trí ngân sách hàng năm phục vụ công tác nạo vét, duy tu. Vốn đầu tư xây dựng vùng nước trước cảng gồm 50% của chính quyền trung ương và 50% của chính quyền cảng. Đối với vốn xây dựng cầu bến thì 20% thuộc chính quyền trung ương, 80% thuộc chính quyền cảng. 

Chính quyền cảng Antwerp (Port Authority of Antwerp - PAA) là cơ quan sở hữu vùng đất cảng, cầu bến, vùng nước trước cảng, quản lý và điều hành hoạt động tại cảng, PAA có hội đồng quản trị và giám đốc điều hành, thành viên hội đồng quản trị PAA do chính quyền địa phương vùng Flander  bổ nhiệm. PAA có quyền quyết định ban hành các loại phí cảng và trực tiếp thu phí cảng từ tàu, thực tế có đến 40% doanh thu hàng năm của PAA là từ phí cảng.

PAA chịu trách nhiệm quản lý giao thông trong cảng, điều động tàu trong cảng, điều phối việc đón trả hoa tiêu và điều phối tàu trong khu vực cảng. Việc cấp phép cho tàu hoạt động trên luồng và âu tàu do cơ quan quản lý về hàng hải thực hiện. Hoa tiêu là tổ chức hành chính thuộc chính phủ.

4.4. Tổ chức chính quyền cảng Thái Lan

Hiện nay, Chính quyền cảng Thái Lan là một tổ chức có pháp nhân đang quản lý 5 cảng bao gồm: Cảng Laem Chabang, cảng Băng Cốc, cảng Ranong, Chieng Saen, cảng Chieng Khong. Chính quyền cảng Thái Lan có quyền:

- Xây dựng, mua, tiếp nhận, xử lý, thuê, cho thuê và khai thác các thiết bị cảng, các dịch vụ cảng và cở sở tiện ích cảng, các động sản và bất động sản trong khu vực cảng; chủ động nạo vét duy trì các tuyến luồng trong khu vực quản lý; chính quyền cảng có thể vay tiền để phát triển cảng.

- Quyết định các mức phí cho việc sử dụng cảng, các dịch vụ và tiện ích cảng và ban hành các quy định liên quan tới phương pháp thanh toán những khoản phí này.

4.5. Tổ chức chính quyền cảng Singapore

Tính đến thời điểm từ sau năm 1997, Singapore đã quyết định chuyển đổi mô hình nói trên (mô hình dịch vụ công) sang mô hình chủ cảng, gồm hai tổ chức chịu trách nhiệm quản lý và khai thác cảng là:

Thứ nhất, Chính quyền cảng và hàng hải Singapore (Maritme and Port Authority of Singapore - MPA) có nhiệm vụ chủ yếu là quản lý việc sử dụng, cải tạo và phát triển cảng; quản lý giám sát các hoạt động của tàu thuyền ra, vào cảng làm hàng, đảm bảo an toàn, an ninh hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường; cấp phép và điều tiết các hoạt động dịch vụ hàng hải, trang thiết bị xếp dỡ và cầu bến cảng; quy định và điều chỉnh mức cước (giá) xếp dỡ hàng hóa, lưu kho, lưu bãi...

Thứ hai, Công ty Khai thác cảng Singapore (công ty PSA) hoạt động theo luật doanh nghiệp như một nhà khai thác cảng. Công ty có quyền tự do hoạt động như một công ty khai thác cảng quốc tế. Các công ty tư nhân khác cũng có quyền tham gia khai thác cảng Singapore với sự cho phép của chính quyền cảng và hàng hải Singapore.

4.6. Tổ chức chính quyền cảng Nhật Bản

Thực tế, hiện nay tại Nhật bản có duy nhất một chính quyền cảng và gần 170 chính quyền địa phương thực hiện chức năng của ban quản lý cảng (PMB). Có trường hợp một ban quản lý cảng (PMB) cùng lúc quản lý nhiều cảng như Chính quyền tỉnh Shizuoka, trực tiếp quản lý một cảng quốc tế, hai cảng chính và một cảng phụ của Nhật Bản.

Chính quyền trung ương (Bộ Đất đai và hạ tầng, giao thông vận tải và du lịch Nhật bản -MLIT) có chức năng nhiệm vụ: Không trực tiếp điều hành kinh doanh khai thác của các cảng, chỉ tập trung xây dựng chính sách vĩ mô về phát triển cảng; quản lý quy hoạch, phân loại, ủy quyền quản lý các cảng chính; xây dựng ban hành các luật định, tiêu chuẩn kỹ thuật liên quan đến thiết kế, xây dựng cảng biển; tư vấn và hướng dẫn cách quản lý cảng cho các PMB; hỗ trợ tài chính cho các PMB và các doanh nghiệp cảng trong việc xây dựng kết cấu hạ tầng của cảng; quyết định các dự án quan trọng dưới sự kiểm soát trực tiếp của Nhà nước; tổ chức khảo sát, nghiên cứu công nghệ và quy hoạch phát triển cảng.

Ban quản lý cảng - PMB có chức năng: Xây dựng quy hoạch cảng; cho phép các tổ chức, cá nhân sử dụng đất cảng, cầu, bến cảng và các trang thiết bị; xây dựng đề án bảo vệ môi trường cảng; cho thuê và quản lý kết cấu hạ tầng cảng thuộc quyền của ban quản lý; quy định và thu phí sử dụng kết cấu hạ tầng cảng; quy định điều kiện kinh doanh của các dịch vụ tại cảng; xây dựng và bảo trì kết cấu hạ tầng cảng biển; khảo sát, mở rộng vùng nước hoạt động của cảng và một số công việc khác liên quan đến công tác kinh doanh khai thác cảng.

4.7. Tổ chức chính quyền cảng Hàn Quốc

Hiện tại, Chính quyền cảng tại Hàn Quốc đang thực hiện theo mô hình: Sở hữu nhà nước và bán sở hữu nhà nước, có quyền quản lý và chịu trách nhiệm trong 3 khu vực: (1) Korean Container Terminal Authority (KCTA): Chính quyền cảng container Hàn Quốc; (2) Busan Port Authority (BPA): Chính quyền cảng Busan; (3) Incheon Port Authority (IPA): Chính quyền cảng Incheon. Trong đó, cơ quan quản lý cảng container Hàn Quốc đóng vai trò trung tâm trong quản lý hành chính của hoạt động cảng. Tất cả các cầu cảng thuộc 3 khu vực này đều được KCTA ký hợp động thuê của Chính phủ Hàn Quốc mà không phải trả phí. Sau đó, KCTA ký hợp đồng cho thuê lại đối với các công ty kinh doanh xếp dỡ và thu phí. Cho đến năm 2004, Chính quyền cảng Busan (Busan Port Authority-BPA) được thành lập. Năm 2005, Chính quyền cảng Incheon (Incheon Port Authority -IPA) được thành lập và năm 2011, Chính quyền cảng Gwangyang (Gwangyang Port Authority-GPA) được thành lập, khi đó chức năng về quản lý, giám sát đầu tư phát triển các cầu cảng của KCTA không còn nữa, do phải điều chỉnh lại cho phù hợp.

Các công ty kinh doanh xếp dỡ tại các cảng biển đều chịu sự kiểm tra, giám sát của Chính quyền cảng container Hàn Quốc - KCTA (trừ cảng Busan, Incheon và Gwangyang), còn  KCTA chịu sự quản lý trực tiếp của Bộ các vấn đề hàng hải, vận tải và đất đai Hàn Quốc - MLTM. Tổ chức này được thay mặt Chính phủ Hàn Quốc điều hành và quản lý mọi hoạt động của hệ thống cảng biển quốc gia.

Đối với kết cấu hạ tầng thuộc hệ thống cảng biển nói trên do Chính phủ Hàn Quốc đầu tư xây dựng, đồng thời, cũng dành quỹ đất để mở rộng bến cảng và các khu dịch vụ hậu cần cảng, các chính quyền cảng BPA, IPA và GPA được thuê mà không phải trả phí. Sau đó, BPA, IPA và GPA cho các công ty kinh doanh xếp dỡ thuê lại và thu phí. Chính quyền cảng của những cảng còn lại cũng được thay mặt Nhà nước quản lý kết cấu hạ tầng bến cảng và cho các đơn vị kinh doanh xếp dỡ thuê lại và thu phí.

Tài liệu tham khảo

[1]. Bộ luật Hàng hải Việt Nam, 2005.

[2]. Cục Hàng Hải (2014), Đề án Mô hình tổ chức chính quyền cảng, áp dụng thí điểm tại khu vực Lạch Huyện.

[3]. The World Bank (2007), Port Reform Toolkit (Second Edition).

[4]. TS. Bùi Bá Khiêm (2015), Hướng đi cho mô hình quản lý cảng biển Việt Nam, Tạp chí GTVT, số tháng 10.