Một số đề xuất đối với hình thức hợp tác công - tư trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam

ª PGS. TS. Nguyễn Hồng Thái Trường Đại học Giao thông vận tải ª ThS.  Lê Quang Tùng Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh  Người phản biện: TS. Phan Hữu Nghị TS. Nguyễn Đức Kiên

Tóm tắt: Bài viết nghiên cứu phân tích, đánh giá chung về hình thức PPP trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ (GTĐB) ở Việt Nam hiện nay, từ đó đưa ra một số đề xuất nhằm cải thiện về số lượng, chất lượng hạ tầng GTĐB theo hình thức PPP ở Việt Nam.

Từ khóa: Hợp tác công - tư, kết cấu hạ tầng giao thông, đường bộ.

Abstract: The article provides researchs and general assessments about the PPP form in the infrastructure developmnent of the transportation and the road in Vietnam. Basing on that, a number of recommendations for the improvement both in quantity and in quality of infrastructure under the PPP form were given.

Keywords: Collaborative public - private, transport infrastructure, road.

1. Đặt vấn đề

Những năm qua, Chính phủ đã duy trì mức đầu tư khoảng 3,1% GDP/năm cho phát triển hạ tầng GTVT, trong đó, vốn đầu tư cho phát triển hạ tầng GTĐB đạt trên 70%, tuy nhiên vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Trong thời gian tới, theo khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới (WB), Việt Nam cần tăng mức đầu tư lên 3,5 ÷ 4,5% GDP/năm [2] nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải và tăng trưởng kinh tế, trong khi nguồn lực tài chính của Nhà nước mới chỉ đáp ứng được 61% [1]. Hình thức PPP, vì vậy, trở thành một xu hướng tất yếu. Thông qua hình thức đầu tư này, Nhà nước và đối tác tư nhân cùng tham gia đầu tư phát triển hạ tầng GTĐB, điều đó giúp giảm áp lực ngân sách đầu tư công và tối ưu hóa hiệu quả đầu tư.

Tuy nhiên, thực tế triển khai các dự án GTĐB theo hình thức PPP cho đến nay chưa đạt được hiệu quả và chưa phát huy được tối đa tiềm năng của hình thức đầu tư này. Chính vì vậy, trong bài báo, tác giả nghiên cứu phân tích, đánh giá chung về hình thức PPP trong phát triển hạ tầng GTĐB ở Việt Nam. Từ đó, đưa ra một số đề xuất nhằm phát triển hạ tầng GTĐB theo hình thức PPP ở Việt Nam.

2. Nhu cầu đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam

Nhu cầu vốn đầu tư cho quốc lộ (không bao gồm QL1 và đường Hồ Chí Minh) khoảng 255.701 tỷ đồng, bình quân 31.963 tỷ đồng/năm (Bảng 2.1). Trong đó, vốn ngoài ngân sách 17.023 tỷ đồng và 84.222 tỷ đồng chưa tìm được nguồn.

Bảng 2.1. Nhu cầu vốn đầu tư nâng cấp quốc lộ (không bao gồm đường Hồ Chí Minh và QL1)

Đơn vị: Tỷ đồng

Nhu cầu vốn đầu tư cho QL1 khoảng 89.362,00 tỷ đồng, bình quân 22.340 tỷ đồng/năm. Đường Hồ Chí Minh khoảng 240.839 tỷ đồng, bình quân 26.760 tỷ đồng/năm (Bảng 2.2).

Bảng 2.2. Nhu cầu vốn nâng cấp, mở rộng QL1, đường Hồ Chí Minh 

Đơn vị: Tỷ đồng

Nhu cầu vốn đầu tư đường bộ cao tốc khoảng 446.289tỷ đồng, bình quân 49.092 tỷ đồng/năm, trong đó riêng cao tốc Bắc - Nam phía Đông là 209.173 tỷ đồng, bình quân 26.147 tỷ đồng/năm (Bảng 2.3).

Bảng 2.3. Nhu cầu vốn đầu tư phát triển đường cao tốc

- Đường bộ ven biển: 28.132 tỷ đồng (giai đoạn đến 2020 là 16.013 tỷ đồng; giai đoạn sau 2020 là 12.120 tỷ đồng); bình quân giai đoạn đến 2020 là 1.600 tỷ đồng/năm [4]. Đường tỉnh khoảng 120.000 tỷ đồng, bình quân 12.000 tỷ đồng/năm. Giao thông đường bộ đô thị cho Thủ đô Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh khoảng 287.500 tỷ đồng, bình quân 29.000 tỷ đồng/năm. Giao thông nông thôn 151.404 tỷ đồng, bình quân 15.140 tỷ đồng/năm [4].

Nhu cầu vốn đầu tư phát triển GTĐB Việt Nam theo Quyết định 355 là rất lớn, trong khi từ 2011 nguồn vốn ODA, đầu tư công trên GDP của Chính phủ cũng giảm dần (trước đây là >40% GDP, năm 2012 là 34% GDP và 2013 là 30% GDP). Do đó, để có thể cung cấp hạ tầng, cũng như hạ tầng GTĐB chất lượng cao, giảm áp lực ngân sách đầu tư công và tối ưu hóa hiệu quả đầu tư, nhằm hoàn thành quy hoạch phát triển GTĐB Việt Nam đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030. Chúng ta cần phải huy động tối đa nguồn lực của đối tác tư nhân, đặc biệt là nguồn lực tài chính thông qua hình thức PPP.

3. Thực trạng triển khai các dự án GTĐB theo hình thức PPP

Trong số 65 dự án Bộ GTVT quản lý, 38 dự án đã hoàn thành đưa vào khai thác với tổng vốn đầu tư 38.599 tỷ đồng, 27 dự án đang triển khai thi công với tổng số vốn đầu tư 280.337 tỷ đồng.

Bảng 3.1. Số lượng và vốn đầu tư theo hình thức hợp đồng dự án GTĐB

Xét về số dự án theo Bảng 3.1 và Hình 3.1, chủ yếu là dự án đầu tư theo hình thức BOT, chiếm khoảng 57,0%, tiếp đến là dự án theo hình thức BT chiếm khoảng 37,0%; hình thức hợp đồng dự án BOO và cho thuê (Lease) chiếm khoảng 6,0%.

Hình 3.1: Tỷ lệ số dự án giao thông đường bộ theo hình thức hợp đồng

 

Hình 3.2: Tỷ trọng vốn đầu tư của các dự án GTĐB theo hình thức hợp đồng

 

Trong khi đó, xét về vốn đầu tư theo Bảng 3.1 và Hình 3.2, chiếm tỷ trọng chủ yếu trong tổng vốn đầu tư là dự án đầu tư theo hình thức BOT chiếm 54,9%; dự án trong hình thức hợp đồng BT chiếm 34,1% tỷ trọng về vốn; dự án trong hình thức hợp đồng BOO và cho thuê (Lease) chiếm 11,0%.

Đánh giá chung, các hình thức PPP trong lĩnh vực đầu tư phát triển GTĐB có sự tham gia của tư nhân ở Việt Nam chưa đa dạng, chủ yếu là hình thức hợp đồng BOT và BT, hình thức cho thuê tài sản Nhà nước và hình thức BOO mới chỉ bước đầu triển khai.

Thứ nhất, về hoạt động đấu thầu và đàm phán

Ngoài các ngoại lệ về đấu thầu quyền thu phí trên đường cao tốc, các dự án PPP khác có sự cạnh tranh không đáng kể. Trong những năm gần đây, đa số các dự án đường bộ và đường bộ cao tốc đều do Nhà nước chỉ định và thực thi. Điều này xuất phát từ quan niệm sở hữu Nhà nước, cũng như hiện tại có rất ít sự cạnh tranh về quyền xây dựng một dự án cụ thể, dẫn đến nếu thực hiện đấu thầu cạnh tranh sẽ không khả thi.

Một trong những trường hợp hiếm hoi có sự cạnh tranh về quyền xây dựng một dự án là đường cao tốc TP. Hồ Chí Minh - Long Thành - Dầu Giây mà cả Tổng công ty Đầu tư và phát triển đường cao tốc Việt Nam (VEC) và một tổ hợp do Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV) tích cực tham gia. Thông số của dự án và các tiêu chí lựa chọn của nhà đầu tư không được xác định rõ ràng, dẫn đến, đề xuất trong hồ sơ thầu rất khác nhau. Đề xuất của VEC sử dụng ODA từ ADB và JBIC, trong khi đề xuất của BIDV sử dụng vốn tài trợ trong nước, được hỗ trợ bằng quyền sử dụng dụng đất hành lang đường, kết quả là VEC được trao quyền phát triển.

Thứ hai, tiến độ và giá của các dự án PPP

Hiện nay, công tác giải phóng mặt bằng và thu hồi đất đối với các dự án đường bộ gặp rất nhiều vấn đề cơ chế chính sách đền bù không thỏa đáng, thiếu kinh phí đền bù dẫn đến tiến độ giải phóng mặt bằng của hầu hết các dự án bị chậm. Vướng mắc về mặt bằng của dự án BOT hầm Đèo Cả trên QL1A đang ảnh hưởng lớn đến công tác thi công của nhà thầu. Công tác giải phóng mặt bằng QL1A Hà Nội - Cần Thơ và đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên rất chậm, làm ảnh hưởng đến tiến độ thi công. Trong Thông báo số 115/TB-VPCP, ngày 21/3/2014 của Phó Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc, còn nhiều địa phương có tiến độ giải phóng mặt bằng thấp, cụ thể như: Phú Yên (58,83%), Quảng Ngãi (54%), Bình Định (48,65%), Quảng Trị (47,25%), Quảng Bình (42,09%), Đắk Nông (39,87%), Phú Yên (Khánh Hòa - dự án Hầm Đèo Cả chỉ đạt 23,53%). Nhìn chung, giải phóng mặt bằng và thu hồi đất là vấn đề của hầu hết các dự án, gây kéo dài thời gian xây dựng, tăng chi phí và có thể ảnh hưởng đến chất lượng công trình. Trong trường hợp này, cả Nhà nước và đối tác tư nhân đều phải gánh chịu rủi ro. Đánh giá chung, các dự án đang thực hiện ở Việt Nam hiện nay không đạt kế hoạch đề ra, thường chậm từ 1 đến 3 năm.

Tăng giá của các dự án PPP: Một đặc điểm lặp lại nhiều lần của các dự án PPP đang hoạt động là sự tăng giá đáng kể của nhiều dự án. Điều này là do đánh giá thấp giá trị của đất trong giai đoạn nghiên cứu khả thi dự án, chậm trễ trong đền bù, giải phóng mặt bằng và tác động của lạm phát do tiến độ xây dựng chậm. Chính sách đền bù đất đai và giá thường không phản ảnh đúng thực tế giá thị trường của đất. Điều này dẫn đến các tranh chấp liên quan đến đền bù và và trong một số trường hợp các hành động pháp lý của người có ảnh hưởng đến dự án có thể làm chậm tiến độ xây dựng và đẩy giá lên cao (như dự án cầu và đường Bình Triệu II, đường Nguyễn Tri Phương, đường An Sương - An Lạc).

4. Một số đề xuất nhằm phát triển hạ tầng GTĐB theo hình thức PPP ở Việt Nam

- Thứ nhất,Tạo lập môi trường pháp lý, khuôn khổ pháp luật và quy định hiện nay của Việt Nam, tạo điều kiện rộng rãi cho ngành Đường bộ đầu tư theo hình thức PPP đã được định hình về mặt pháp lý theo một số quy định của Chính phủ, trong đó mới nhất là Nghị định số 15/2015/NĐ-CP. Tuy nhiên, Việt Nam cần văn bản luật ở mức cao nhất về hình thức PPP nhằm tạo lập môi trường pháp lý đồng bộ, ổn định và có khả năng dự báo cao. Đây là điều quan trọng để thu hút các nhà đầu tư nước ngoài vào tham gia đầu tư theo hình thức PPP tại Việt Nam.

- Thứ hai,Tiếp tục các xúc tiến đầu tư và thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư nước ngoài nhằm thu hút vốn đầu tư đáp ứng nhu cầu vốn cho phát triển các dự án GTĐB theo hình thức PPP. Xúc tiến đầu tư nước ngoài hiệu quả sẽ giúp thu hút được nguồn vốn đầu tư cho các dự án phát triển hạ tầng GTĐB theo hình thức PPP cần vốn lớn, khắc phục được một trong những rào cản trong việc phát triển PPP ngành Đường bộ hiện nay.

- Thứ ba:Lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án PPP phát triển hạ tầng giao thông đường bộ trên cơ sở cạnh tranh, công bằng, minh bạch, hiệu quả kinh tế, phù hợp với pháp luật Việt Nam, theo tập quán và thông lệ quốc tế. Các chuyên gia đấu thầu của WB cũng chỉ ra rằng: "Đấu thầu cạnh tranh sẽ kích thích sáng tạo mới, đảm bảo tính minh bạch, cho phép có nhiều lựa chọn hơn về nhà đầu tư khi triển khai dự án đường bộ trong hình thức PPP".

- Thứ tư,Khuyến khích các nhà đầu tư tham gia hình thức hợp đồng BOT, BOO:  Để có thể huy động được khả năng của tư nhân, trong hoàn cảnh Việt Nam đang thiếu hụt nguồn vốn đầu tư phát triển hạ tầng như hiện nay, nhà đầu tư tư nhân nên tập trung hơn vào mô hình hợp tác công - tư, trong đó nhà đầu tư tư nhân có tham gia tài trợ dự án như BOT, BOO hơn các mô hình chỉ đóng góp kinh nghiệm, khả năng điều hành quản lý như BT hay cho thuê...

- Thứ năm, Cần nâng cao năng lực của nhà đầu tư tư nhân để nâng cao khả năng đảm nhiệm rủi ro của tư nhân trong các dự án GTĐB theo hình thức PPP. Các nhà đầu tư nước ngoài với tiềm lực mạnh về nguồn vốn có thể thực hiện một mình hay kết hợp hai, ba nhà đầu tư tư nhân tham gia. Riêng nhà đầu tư tư nhân trong nước nên kết hợp nhiều công ty theo hình thức cổ phần nhằm khắc phục các hạn chế về quy mô, năng lực tài chính, đồng thời, giảm thiểu rủi ro đầu tư. Từ đó, năng lực tài chính, năng lực quản lý và kinh nghiệm của đối tác tư nhân cũng được nâng cao khi tham gia các dự án GTĐB hình thức PPP ở Việt Nam.

- Thứ sáu,Lựa chọn dự án hiệu quả về tài chính và chia sẻ rủi ro phù hợp giữa khu vực Nhà nước và tư nhân là nhân tố quan trọng trong thành công của hình thức PPP. Các công trình nghiên cứu về rủi ro trong hình thức PPP phát triển hạ tầng GTĐB ở các nước phát triển và đang phát triển cho thấy cần có nghiên cứu xác định các yếu tố rủi ro và phân bổ các yếu tố rủi ro này cho các bên tham gia để đảm bảo thành công trong phát triển hạ tầng GTĐB theo hình thức PPP.

- Thứ bảy,Hợp đồng trên cơ sở kết quả và thanh toán theo hoạt động, hợp đồng trên cơ sở kết quả và thanh toán theo hoạt động khắc phục được tình trạng chậm tiến độ và tăng giá dự án, cuối cùng góp phần tăng hiệu quả đầu tư.

- Thứ tám,Tăng cường bồi dưỡng nhân sự quản lý và triển khai hình thức PPP. Trong thời gian trước mắt, cần tăng cường các buổi hội thảo chuyên đề về đầu tư công, đầu tư theo hình thức PPP để bổ sung kiến thức và kinh nghiệm cho nhân sự quản lý và triển khai hình thức PPP; đẩy mạnh hợp tác với Văn phòng hợp tác chương trình PPP tại Việt Nam của World Bank, ADB, JBIC, của các tổ chức tư vấn hàng đầu thế giới như: MVA Systra, Parsons Brinckerhoff, Gide Loyrette Nouel và tư vấn giao dịch CRISIL, DPEP… trong việc tiếp cận các kiến thức về hình thức PPP. Tiếp theo là xây dựng các tài liệu, sổ tay ứng dụng PPP cho các doanh nghiệp tư nhân trong hoạt động hợp tác đầu tư với Nhà nước.

4. Kết luận

Hình thức PPP đang trở thành một xu hướng tất yếu, thông qua hình thức này giúp giảm áp lực ngân sách đầu tư công và tối ưu hóa hiệu quả đầu tư trong phát triển hạ tầng giao thông đường bộ. Tuy nhiên, đầu tư các dự án GTĐB theo hình thức PPP ở Việt Nam thường chậm trễ trong hoàn thành tiến độ và sự tăng giá của hầu hết các dự án GTĐB theo hình thức PPP - đây là một vấn đề lớn đặt ra. Do đó, để phát triển thành công hình thức PPP, tạo đà cho phát triển GTĐB, rất cần có những giải pháp đồng bộ và quyết liệt.

Tài liệu tham khảo

[1]. Chính phủ (2009), Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24 tháng 08 năm 2009 về Quy hoạch phát triển GTVT đường bộ Việt Nam đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030.

[2]. Chính phủ (2013), Quyết định số 355QĐ-TTg, ngày 25 tháng 02 năm 2013, về việc phê duyệt điều chỉnh Chiến lược phát triển GTVT Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.

[3]. Chính phủ (2015), Nghị định số: 15/2015/NĐ-CP, ngày 27 tháng 11 năm 2009 về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư.

[4]. Viện Chiến lược và Phát triển GTVT (2014), Báo cáo Điều chỉnh chiến lược phát triển GTVT đường bộ Việt Nam đến 2020 và định hướng đến 2030, ban hành theo QĐ số 356.