Những điểm cần chú ý nếu muốn phát triển đường sắt hiệu quả

Tàu cao tốc Shinkansen ở Nhật Bản. (Ảnh minh họa)

Về mô hình quản lý cả hạ tầng và kinh doanh vận tải

Ngành đường sắt ở hầu hết các nước đều do một công ty/doanh nghiệp (nhà nước hoặc tư nhân) quản lý, điều hành cả kết cấu hạ tầng (KCHT) và kinh doanh vận tải (KDVT), hoạt động theo nguyên tắc thị trường, mang tính thương mại hơn. Châu Mỹ thường áp dụng mô hình phổ biến là đường sắt tư nhân, hoặc đường sắt được nhượng quyền.

Hệ thống đường sắt của các nước châu Á, châu Phi và châu Mỹ đều hoạt động theo mô hình đường sắt tích hợp thống nhất theo cách truyền thống, tức là thống nhất quản lý, kinh doanh KCHT và KDVT trong một thể chế. Ưu điểm của kiểu quản lý này giúp giảm thiểu vấn đề phối hợp giữa các chức năng bên dưới và bên trên đường ray, bảo đảm vận hành an toàn và hiệu quả; đồng thời, cho phép đơn giản hóa việc lập kế hoạch đầu tư dài hạn và chương trình khai thác.

Ngoài ra, có thể áp dụng chính sách thuế đơn giản cho toàn bộ hệ thống và loại bỏ/giảm bớt số lượng hợp đồng ký với các doanh nghiệp khác xuống mức tối thiểu. Các đường sắt lớn, có trình độ phát triển tiên tiến ở châu Á, châu Phi và châu Mỹ, nhất là Nhật Bản, Trung Quốc, Kazakstan, Nga, Ấn Độ, Pakistan, Nam Phi, Mỹ, Canada, Mexico, Brazil... đều đang hoạt động theo mô hình này. Đường sắt Nhật Bản cố gắng tránh phân tách giữa KCHT và KDVT, mà đẩy mạnh các dịch vụ tàu hỏa chạy suốt phục vụ hành khách thông qua vận hành tương hỗ.

Đó là do Nhật Bản không nhằm đến cạnh tranh trên đường và họ tin tưởng rằng thông tin và hợp tác chặt chẽ, thống nhất giữa KCHT và KDVT là điều kiện tiên quyết để vận hành an toàn.

Với trình độ phát triển và điều kiện khai thác tương đồng như đường đơn (hoặc một phần nhỏ đường đôi, đường ba), khổ 1 m, chưa điện khí hóa (hoặc điện khí hóa một phần nhỏ) hầu hết các đường sắt trong khu vực ASEAN như đường sắt Indonesia, Myanmar, Malaysia, Thái-lan, Philippines... đều đang hoạt động theo mô hình thống nhất quản lý, kinh doanh KCHT và KDVT tích hợp trong một thể chế là công ty đường sắt quốc gia.

Về phân tách giữa quản lý, kinh doanh KCHT và KDVT

Đường sắt thuộc Liên hiệp châu Âu (EU) và đường sắt Australia, với trình độ phát triển tiên tiến và nhiều điều kiện tương đồng (đường đôi, điện khí hóa) - đã áp dụng mô hình phân tách dọc giữa quản lý, kinh doanh KCHT và KDVT.

EU không quy định việc tách biệt về thể chế giữa KCHT và KDVT, mà chỉ yêu cầu tách biệt về hạch toán giữa KDVT và KCHT đường sắt để bảo đảm không phân biệt đối xử giữa các nhà khai thác, và nghiêm cấm chuyển các gói hỗ trợ của nhà nước dành cho lĩnh vực này sang lĩnh vực kia.

Như vậy EU chưa có quy định không cho phép doanh nghiệp được giao kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia do Nhà nước đầu tư được trực tiếp kinh doanh hoặc trực tiếp đầu tư tài chính vào doanh nghiệp vận tải đường sắt trên tuyến đường sắt được giao.

Có thể phân chia mức độ phân tách dọc đường sắt tại các quốc gia EU ra ba loại, cụ thể như sau:

- Phân tách toàn bộ (phân tách thể chế): Là những đường sắt tách hoàn toàn KCHT và KDVT theo pháp luật, tổ chức và thể chế. Công ty quản lý KCHT cung ứng dịch vụ cho đơn vị KDVT trên cơ sở hợp đồng.

Đường sắt Anh (BR) là thí dụ điển hình. Từ năm 1994, BR cải tổ triệt để bao gồm tách hẳn quản lý, kinh doanh KCHT ra khỏi KDVT để tư nhân hóa với mục tiêu tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng cho các nhà khai thác, hiệu quả cho kinh doanh đường sắt, giảm chi phí cho Nhà nước.

Tuy nhiên, trên thực tế, việc quản lý, khai thác đường sắt ở Anh sau tư nhân hóa đã nảy sinh nhiều vấn đề như chất lượng KCHT giảm sút nghiêm trọng, không bảo đảm an toàn, tai nạn nghiêm trọng xảy ra do lỗi chủ quan (do sự phối hợp không đồng bộ giữa KCHT và KDVT), chi phí thông tin/điều phối tăng, giá vé tăng...

Vì vậy tháng 12-2013, Văn phòng thống kê quốc gia Anh (ONS) chính thức thông báo từ 2014, Network Rail (cơ quan quản lý KCHT ở Anh) sẽ là "cơ quan chính phủ". Điều này có nghĩa là khoản nợ 30 tỷ bảng của Network Rail tương đương với 2% GDP của Anh trở thành một phần của nợ quốc gia. Thất bại trong tư nhân hóa đường sắt Anh là bài học đắt giá cho quá trình tư nhân hóa, cải tổ đường sắt ở châu Âu cũng như trên toàn thế giới.

- Phân tách từng phần (phân tách tổ chức): Là những đường sắt tách KCHT và KDVT theo luật pháp và tổ chức, tuy nhiên công ty vận tải chịu trách nhiệm quản lý KCHT. Thí dụ điển hình của phân tách từng phần là đường sắt Pháp. Pháp bắt đầu tách hoàn toàn quản lý KCHT ra khỏi KDVT từ 1997 để cải tổ đường sắt.

Tuy nhiên sau 17 năm do có nhiều vấn đề trong phối hợp giữa Công ty quản lý KCHT đường sắt Pháp (RFF) và Đường sắt quốc gia Pháp (SNCF) nên ngày 16-10-2013, Bộ trưởng Giao thông trình bày trước Hội đồng bộ trưởng Đề án tái cấu trúc SNCF theo mô hình công ty "mẹ", thể chế quản lý tổng thể cả KCHT và KDVT, nhằm chấm dứt sự phân tách KCHT được ông đánh giá là "rời rạc và phối hợp tệ hại”.

Ngày 10-7-2014, Thượng viện Pháp đã thông qua dự luật tái cấu trúc đường sắt Pháp theo đề xuất của Bộ trưởng GTVT, có hiệu lực thi hành từ 1-1-2015. Như vậy sau 18 năm phân tách dọc hoàn toàn về thể chế giữa KCHT & KDVT, Pháp lại quay về với mô hình phân tách từng phần và đang hoạt động rất hiệu quả.

- Phân tách hạch toán (phân tách tài khoản): Trong trường hợp này công ty quản lý KCHT và công ty KDVT được tách riêng về tổ chức và hạch toán nhưng là một phần của công ty mẹ. Khi đó, khả năng có sự phối hợp công việc hiệu quả giữa công ty quản lý KCHT và công ty vận tải sẽ tốt hơn. Đường sắt quốc gia Đức (DB AG) là thí dụ điển hình.

Năm 1999, DB AG chuyển sang mô hình Công ty mẹ giữ quyền quản lý KCHT đường sắt với mục tiêu ban đầu của cải tổ là thực hiện phân tách dọc hoàn toàn về thể chế giữa KCHT và KDVT. Tuy nhiên, Ủy ban chiến lược Đức cho rằng việc phân chia như vậy mạng lưới 34.000 km của DB AG quá nhiều rủi ro, giảm khả năng phối hợp và đi ngược mục tiêu cải cách đường sắt Đức.

Do vậy, thỏa thuận tháng 11-2006 cho phép DB AG vận hành cả KDVT và KCHT như một đơn vị tài chính. DB AG hiện là đường sắt lớn nhất, hiệu quả nhất ở châu Âu tính về chiều dài mạng và số đoàn tàu khai thác, là nhà vận chuyển và cung ứng lớn đứng thứ hai thế giới. Doanh thu năm 2015 của DB AG đạt khoảng 40,5 tỷ Euro.

Như vậy, ngay với các đường sắt có trình độ tiên tiến, hiện đại như ở EU, quá trình triển khai tái cơ cấu áp dụng mô hình phân tách dọc với các mức độ khác nhau cho thấy kết quả khác nhau. Hiệu quả của mô hình thống nhất từng phần như đường sắt Đức, những khó khăn và hiệu quả hoạt động sau khi sáp nhập lại vào công ty "mẹ" như Đường sắt quốc gia Pháp hay thất bại của mô hình phân tách toàn bộ như đường sắt Anh là những kinh nghiệm quý báu để các đường sắt khác học hỏi, xem xét đưa ra quyết định thích hợp, đúng đắn trong sự cân nhắc kỹ lưỡng các quy định của chính phủ, điều kiện tài chính, hiện trạng và trình độ phát triển của đường sắt, cơ cấu thị trường vận tải và nhiều yếu tố liên quan khác.

Kinh nghiệm hoạt động của các đường sắt ở châu Á, châu Phi, châu Mỹ nói chung và khu vực ASEAN nói riêng cho thấy, mô hình hoạt động hiệu quả hiện nay vẫn là đường sắt tích hợp thống nhất theo cách truyền thống, tức là thống nhất quản lý, kinh doanh KCHT và KDVT trong một thể chế để giảm thiểu vấn đề phối hợp giữa các chức năng bên dưới và bên trên đường ray, bảo đảm vận hành an toàn và hiệu quả.

Các chuyên gia về tái cấu trúc đường sắt trên thế giới đã khuyến cáo, không nên áp dụng phân tách toàn bộ về thể chế cho các đường sắt có năng lực KCHT hạn chế vì sẽ phát sinh rất nhiều vấn đề trong phối hợp, tăng chi phí vận hành và không bảo đảm an toàn.

Kinh nghiệm cải tổ ở các nước cho thấy yếu tố quan trọng quyết định đến hiệu quả hoạt động của ngành đường sắt là phân tách hạch toán đường sắt thành phần công ích (gồm KCHT và dịch vụ công ích) phải do khu vực công (nhà nước, chính quyền địa phương) cấp vốn; và phần thương mại phải do đường sắt tự cấp vốn.

Để vận hành đường sắt có hiệu quả, nguồn thu từ kinh doanh ngoài vận tải như kinh doanh khu vực nhà ga, bãi hàng, kho hàng, du lịch, dịch vụ, cửa hàng bán lẻ.... chiếm tỷ trọng lớn (tới 35% và trong tương lai có thể lên tới 40% trong trường hợp Đường sắt đông Nhật Bản và tây Nhật Bản) trong tổng doanh thu của các đường sắt, từ đó tái đầu tư trở lại để nâng cao chất lượng dịch vụ vận tải, tạo thêm nguồn thu từ vận tải và dịch vụ hỗ trợ vận tải.

Nhằm mục tiêu này, Chính phủ cần ban hành cơ chế, khuôn khổ pháp luật liên quan cho phép đường sắt được khai thác, kinh doanh các tài sản như đất đai, kho bãi, nhà ga được Nhà nước giao và tổ chức các dịch vụ hỗ trợ vận tải khác.

Thực tiễn quản lý vận hành đường sắt cho thấy vận tải đường sắt là sản phẩm của nhiều công đoạn, nhiều quy trình gắn kết với nhau tạo nên một sản phẩm cuối cùng. Công tác điều hành giao thông vận tải đường sắt cần thống nhất và tập trung, tuân thủ nghiêm ngặt theo mệnh lệnh sản xuất, công lệnh, tác nghiệp, tránh tàu, dồn dịch… trên hệ thống đường đơn nhằm bảo đảm an toàn thông suốt trên cơ sở Biểu đồ chạy tàu.

Nếu doanh nghiệp kinh doanh KCHT không được tham gia kinh doanh hoặc đầu tư vốn vào doanh nghiệp KDVT đường sắt thì sẽ xé lẻ các công đoạn riêng biệt, tăng thêm quy trình, tác nghiệp cũng như tất cả các yếu tố về lao động, ký kết các hợp đồng kinh tế giữa các công đoạn với nhau đẩy giá thành sản phẩm lên cao, khó cạnh tranh với các loại hình giao thông vận tải khác, khiến nguy cơ mất an toàn và phá sản doanh nghiệp dễ xảy ra...