VEC nâng cao năng lực tài chính, vì sự phát triển bền vững

Ngày 15/7/2016, Phó Thủ tướng Chính phủ Trịnh Đình Dũng kiểm tra tiến độ cao tốc Đà Nẵng - Quảng Ngãi và chỉ đạo trong thời gian tới, Đà Nẵng, Quảng Nam cần quyết liệt hơn nữa trong công tác giải phóng mặt bằng để bàn giao mặt bằng sạch cho các đơn vị thi công triển khai thực hiện dự án.

Một mô hình đúng đắn

Thực hiện Nghị quyết Trung ương 4 (Khóa XI) về “Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020”, xây dựng mạng lưới giao thông đường bộ hiện đại nói chung và mạng lưới đường bộ cao tốc quốc gia nói riêng đã trở thành một nhiệm vụ cấp bách.

Để thực hiện mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng đồng bộ, hiện đại đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước trong bối cảnh nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước ngày càng hạn hẹp, vốn ODA dành cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng từ các nhà tài trợ nước ngoài giảm dần và Việt Nam phải chuyển sang sử dụng các nguồn vốn vay thương mại. Theo yêu cầu của các nhà tài trợ, điều kiện để thực hiện các khoản vay thương mại là cần phải có doanh nghiệp có đủ tư cách pháp lý, năng lực để tiếp nhận và quản lý vốn vay có hiệu quả, khai thác và thu hồi vốn.

Trên cơ sở học tập kinh nghiệm, mô hình từ Nhật Bản và Hàn Quốc, được sự chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ, ngày 6/10/2004, Bộ GTVT đã có Quyết định số 3033/QĐ-BGTVT thành lập Công ty Đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam (VEC) với vai trò, sứ mệnh chính trị là đơn vị nòng cốt huy động các nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nước, tiếp nhận, vay lại các nguồn vốn vay thương mại OCR của ADB, IBRD của WB, JICA... và phát hành trái phiếu công trình có bảo lãnh của Chính phủ... để đầu tư, quản lý khai thác, thu hồi vốn các tuyến đường cao tốc quốc gia với số vốn điều lệ ban đầu là 1.000 tỷ đồng được bổ sung bằng tiền bán quyền thu phí các trạm thu phí Nam Cầu Giẽ và trạm thu phí số 2 QL1 (cầu Phù Đổng).         

Ít ai biết sản phẩm đầu tay của VEC là Dự án đường cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình, với chiều dài 50km, được đầu tư bằng số vốn điều lệ ít ỏi 1.000 tỷ đồng và vốn công trình. Kế thừa, VEC tiếp tục thu hút thêm nhiều nguồn vốn đa dạng để đầu tư các dự án mới. Thông qua hoạt động đầu tư, VEC ngày càng chứng tỏ đáp ứng được năng lực cần thiết tiếp nhận các nguồn vốn tài trợ của các tổ chức quốc tế cũng như trong nước để đầu tư phát triển hệ thống đường cao tốc. Với những thành công và lớn mạnh của VEC, chấp hành chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Bộ GTVT đã quyết định chuyển đổi VEC thành Tổng công ty Đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam nhằm nâng cao vị thế, năng lực cũng như trách nhiệm vủa VEC, tạo thêm nhiều điều kiện thuận lợi cho VEC mở rộng hợp tác và thu hút vốn đầu tư các dự án đường bộ cao tốc.

Theo kinh nghiệm thực tiễn của Hàn Quốc, Tổng công ty Đường cao tốc Hàn Quốc (KEC) là Tổng công ty Nhà nước, được sự ủy quyền của Bộ Đất đai, Hạ tầng, Giao thông Hàn Quốc để đầu tư và quản lý khai thác mạng lưới đường cao tốc quốc gia. Mô hình tổ chức ban đầu của KEC là công ty 100% vốn Nhà nước. Đến năm 2008, khi thế giới xảy ra khủng hoảng tài chính toàn cầu thì hình thức huy động vốn để đầu tư làm đường cao tốc của KEC đã chuyển đổi theo nguyên tắc 50 - 50, trong đó nguồn vốn Nhà nước đầu tư trực tiếp vào các tuyến đường cao tốc của KEC chiếm 50%, KEC sẽ đảm nhận huy động 50% vốn còn lại dưới nhiều hình thức như phát hành trái phiếu, đi vay... và có nghĩa vụ trả nợ đối với phần vốn này. Bên cạnh đó, phần vốn Nhà nước đầu tư trực tiếp vào các tuyến đường cao tốc của KEC sẽ chuyển thành vốn điều lệ và tăng dần theo quy mô phát triển mạng lưới đường cao tốc của KEC. Vốn điều lệ của KEC khi mới thành lập là 50 tỷ Won, cho đến nay đã lên đến 30.000 tỷ Won (tương đương khoảng 30 tỷ USD).

Đối với Nhật Bản, Tổng công ty Đường cao tốc miền Trung Nhật Bản (JHPC) là Tổng công ty 100% vốn Nhà nước. Đến năm 2005, JHPC thực hiện cổ phần hóa, phân tách thành NEXCO - Công ty cổ phần 100% vốn Nhà nước - đảm nhận việc huy động vốn, đầu tư xây dựng, quản lý vận hành hệ thống đường cao tốc và JEHDRA - cơ quan nhà nước sở hữu tài sản và nhận nợ đường cao tốc - đảm nhận việc quản lý tài sản các tuyến đường cao tốc, trong đó NEXCO được JEHDRA là một cơ quan nhà nước bảo lãnh cho việc huy động vốn xây dựng đường cao tốc cũng như nhận lại các khoản nợ do NEXCO huy động.

Hiện nay, VEC đang thực hiện đầu tư xây dựng và quản lý khai thác 5 tuyến đường cao tốc có tổng chiều dài 539km với tổng nguồn vốn huy động là 125.572 tỷ đồng, tương đương khoảng 6 tỷ USD. Trong đó, vốn ngân sách nhà nước là 71.555 tỷ đồng (57%), số còn lại VEC tự huy động. Việc VEC huy động các nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nước để đầu tư xây dựng các tuyến đường cao tốc, tổ chức khai thác, thu hồi vốn đã phần nào làm giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Các tuyến đường cao tốc được đưa vào khai thác đã phát huy hiệu quả rất tích cực, giảm thời gian, chi phí vận chuyển; giảm ách tắc, TNGT; thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương trong khu vực dự án, góp phần xóa đói giảm nghèo; tiết kiệm các nguồn lực đầu tư các hạ tầng giao thông khác… Vì vậy, tại buổi họp Thường trực Chính phủ về tình hình tài chính, sản xuất kinh doanh của VEC ngày 14/02/2012, Thủ tướng Chính phủ đã kết luận khẳng định tiếp tục duy trì mô hình hoạt động của VEC.   

Tuy nhiên, do tổng mức đầu tư các dự án đường cao tốc rất lớn, khi đưa vào khai thác các tuyến đường đã đem lại nhiều lợi ích cho xã hội, nhưng hiệu quả mang lại cho nhà đầu tư không cao; việc thu hồi vốn đòi hỏi thời gian kéo dài hàng chục năm, chưa kể các rủi ro do thay đổi cơ chế chính sách, về tỷ giá, lãi suất… Do đó, phương án tài chính của một số dự án không đảm bảo hiệu quả về tài chính, nguồn thu phí không đủ bù đắp chi phí hoạt động và trả gốc, lãi khoản vay khi đến hạn, chưa kể phải thanh toán các hạng mục đầu tư còn lại của dự án.

Để tháo gỡ các khó khăn, đảm bảo hài hòa các mục tiêu phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước, sự phát triển bền vững của doanh nghiệp và quyền lợi của người dân, VEC đã xây dựng phương án tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư 5 dự án. Bộ GTVT đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ về việc tái cơ cấu VEC tại văn bản số 6641/BGTVT-QLDN. Ngày 24/12/2012, Thủ tướng Chính phủ đã chủ trì cuộc họp Thường trực Chính phủ về mô hình tổ chức, hoạt động và các vấn đề tài chính của VEC. Tại cuộc họp, Thủ tướng Chính phủ đã kết luận: Mô hình tổ chức, hoạt động của VEC bước đầu đã đạt được mục tiêu đề ra trong việc tiếp nhận và huy động các nguồn vốn trong và ngoài nước để đầu tư xây dựng các tuyến đường cao tốc quốc gia. Tuy nhiên, sau 8 năm triển khai, mô hình này cũng đã bộc lộ một số điểm hạn chế, vướng mắc về cơ chế, chính sách trong huy động vốn đầu tư, phát triển dự án..., cần sớm được nghiên cứu, có biện pháp điều chỉnh để khắc phục và giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với các Bộ Tài chính, Bộ GTVT và các cơ quan liên quan khẩn trương nghiên cứu, xây dựng cơ chế đặc thù, hoàn thiện Đề án tái cơ cấu đầu tư, nâng cao năng lực tài chính của VEC.

Tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư

Trên cơ sở phương án tái cơ cấu 5 dự án, Bộ GTVT đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính đã thẩm định. Ngày 24/3/2013, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã có văn bản số 2587/BKHĐT-KCHTĐT trình Thủ tướng Chính phủ về cơ chế đặc thù, tái cơ cấu đầu tư, nâng cao năng lực tài chính của VEC, trong đó đề xuất tái cơ cấu nguồn vốn 5 dự án đường cao tốc của VEC và kiến nghị chuyển toàn bộ nguồn vốn ODA từ Chính phủ cho VEC vay lại sang cấp phát trực tiếp cho dự án bao gồm cả vốn đối ứng cho các dự án, vốn phát hành trái phiếu của dự án đường cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình, Nội Bài - Lào Cai. Ngày 5/8/2013, Thường trực Chính phủ đã họp về việc tái cơ cấu đầu tư, nâng cao năng lực tài chính của VEC. Đến ngày 8/11/2013, Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số 2072/QĐ-TTg về việc tái cơ cấu nguồn vốn đầu tư 5 dự án đường bộ cao tốc của VEC.

Thi công cọc SPSP và trụ cầu Phước Khánh (Gói thầu J3) Dự án đường cao tốc Bến Lức - Long Thành

Theo đó, toàn bộ số vốn ODA tại các dự án đang thực hiện theo hình thức cho vay lại được chuyển sang hình thức Nhà nước đầu tư trực tiếp vào dự án. Các nguồn vốn vay OCR/IBRD của 5 dự án, VEC vay lại và có trách nhiệm trả nợ. Số vốn đối ứng cho các dự án có sử dụng vốn ODA được cân đối, bố trí đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước;

Số vốn đã được ngân sách nhà nước ứng (2.500 tỷ đồng) cho dự án Cầu Giẽ - Ninh Bình (2.000 tỷ đồng) và Nội Bài - Lào Cai (500 tỷ đồng) được chuyển thành vốn ngân sách nhà nước đầu tư trực tiếp cho dự án. Số vốn 4.399,7 tỷ đồng trái phiếu công trình được Chính phủ bảo lãnh đã phát hành cho dự án Cầu Giẽ - Ninh Bình, Nội Bài - Lào Cai và các khoản lãi phát sinh, được Nhà nước tiếp nhận và chuyển thành vốn ngân sách nhà nước đầu tư trực tiếp cho dự án.

Đối với dự án Nội Bài - Lào Cai và Đà Nẵng - Quảng Ngãi, trong trường hợp nguồn thu phí và các khoản thu khác của 02 dự án không đủ trả nợ vốn vay đến hạn, Bộ GTVT làm rõ nguyên nhân, phối hợp với các cơ quan liên quan trình Thủ tướng Chính phủ xem xét hỗ trợ một phần vốn thiếu hụt do các nguyên nhân khách quan.

Cùng với đề xuất tăng vốn điều lệ, trong năm 2015, VEC đã cập nhật số liệu tài chính của 5 dự án và đã báo cáo Bộ GTVT phương án tài chính 5 dự án trên nguyên tắc VEC được chủ động thu xếp bù đắp trên cơ sở hòa chung dòng tiền 5 dự án để hỗ trợ cho nhau khi thanh toán các khoản nợ đến hạn, thiếu hụt tạm thời.

Theo phương án này, Nhà nước sẽ không phải hỗ trợ 30.787 tỷ đồng để bù đắp thiếu hụt tạm thời trong những năm đầu khai thác đối với hai dự án Nội Bài - Lào Cai và Đà Nẵng - Quảng Ngãi như dự kiến trước đó.

Khi các dự án hòa chung thì dòng tiền chỉ bị thiếu hụt khoảng 1.690 tỷ đồng vào năm 2030 khi đại tu các tuyến đường. Phần thiếu hụt này sẽ được bù đắp bằng cách vay tín dụng bổ sung, phát hành trái phiếu doanh nghiệp hoặc kéo dài thời gian thu phí của một trong các tuyến cao tốc. Chính phủ đã đồng ý nguyên tắc với phương án tài chính này và giao Bộ GTVT xây dựng cơ chế quản lý tài chính trong thời gian khai thác, thu phí 5 dự án cao tốc do VEC làm chủ đầu tư, bảo đảm phù hợp quy định.

Những kết quả trên là tiền đề hết sức quan trọng để nâng cao năng lực tài chính cho VEC, đáp ứng yêu cầu của Luật Quản lý nợ công, lành mạnh hóa và đảm bảo cơ cấu tài chính hợp lý cho sự phát triển bền vững của VEC, làm cơ sở cho VEC huy động được tối đa các nguồn vốn để đầu tư các dự án xây dựng đường cao tốc mới..., góp phần quan trọng để hoàn thành mục tiêu hơn 2.000km đường cao tốc vào năm 2020 của toàn ngành GTVT.

Để thực hiện mục tiêu tái cơ cấu, cổ phần hóa VEC nhằm nâng cao năng lực quản trị, năng lực tài chính, phát huy các nguồn lực tiếp tục thực hiện đầu tư các tuyến đường cao tốc, phấn đấu đến năm 2020 Việt Nam hoàn thành xây dựng khoảng 2.000km đường cao tốc, trên cơ sở đề nghị của VEC, Bộ GTVT và Bộ Tài chính đã đề nghị Thủ tướng Chính phủ chấp thuận tăng vốn điều lệ của VEC. Ngày 30/12/2015, Thủ tướng Chính phủ đã có văn bản số 2393/TTg-KTTH chấp thuận chủ trương điều chỉnh vốn điều lệ của VEC đến năm 2019 là 72.602 tỷ đồng và giao Bộ GTVT chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính quyết định cụ thể việc điều chỉnh vốn điều lệ của VEC và hướng dẫn hạch toán tăng vốn theo quy định. Hiện nay, Bộ Tài chính và Bộ GTVT đang xem xét.

Hiện tại, VEC đang được áp dụng một số cơ chế, chính sách thí điểm, do Thủ tướng ban hành từ năm 2007, như: Ðược vay lại vốn ODA của Chính phủ; vốn phát hành trái phiếu Chính phủ; được phát hành trái phiếu công trình trong nước và quốc tế, do Chính phủ bảo lãnh; vay vốn tín dụng; tự quyết định mức thu phí; được ngân sách hỗ trợ giải phóng mặt bằng...

Tuy nhiên, do chính sách thay đổi, VEC gặp không ít khó khăn, vướng mắc trong công tác đầu tư các dự án đường cao tốc tiếp theo. Vì vậy, ngoài việc tiếp tục được thực hiện những chính sách đang thí điểm hiện nay, VEC đã kiến nghị nguồn vốn ngân sách nhà nước đầu tư vào dự án sẽ được chuyển thành vốn điều lệ của công ty. Ngoài ra, các dự án do VEC làm chủ đầu tư thực hiện theo hình thức Xây dựng - Sở hữu - Vận hành khai thác (BOO), được vay vốn ngân hàng để giải phóng mặt bằng khi ngân sách chưa bố trí được vốn.

Trong gần 12 năm kể từ khi được thành lập, VEC đã hoàn thành đưa vào khai thác 350km đường cao tốc, chiếm khoảng 52,6% đường cao tốc toàn quốc. Tới nay, các dự án này đã phục vụ trên 62 triệu lượt phương tiện. Trong đó, cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình phục vụ hơn 29 triệu lượt phương tiện, cao tốc Nội Bài - Lào Cai trên 11 triệu lượt phương tiện, cao tốc TP. Hồ Chí Minh - Long Thành - Dầu Giây 22 triệu lượt phương tiện; giúp tiết giảm chi phí vận tải cho xã hội 15 - 30% so với khi chưa có cao tốc.

Dự kiến cuối năm 2017, VEC tiếp tục đưa vào khai thác 131km thuộc tuyến cao tốc Đà Nẵng - Quảng Ngãi và năm 2019 đưa vào khai thác 58km thuộc tuyến cao tốc Bến Lức - Long Thành.