Xây dựng khung chiến lược quản lý nhu cầu giao thông (tdm) cho các đô thị Việt Nam

ThS. NGUYỄN VĨNH PHONG ThS. PHẠM NGỌC SƠN TS. DƯƠNG VĂN CHUNG Viện Chiến lược và Phát triển Giao thông vận tải

TÓM TẮT: Bài báo đề xuất khung Chiến lược quản lý nhu cầu giao thông (Transport Demand Management - TDM) phù hợp với điều kiện Việt Nam nhằm đưa vào hệ thống chính sách quản lý giao thông đô thị. Sử dụng khung TDM để các nhà quản lý đô thị tích hợp trong các quy hoạch hoặc xây dựng chương trình riêng nhằm mục tiêu phát triển bền vững, giảm ùn tắc, TNGT và ô nhiễm môi trường.

TỪ KHÓA: Khung chiến lược, quản lý nhu cầu giao thông, TDM, giao thông đô thị, giải pháp, chính sách quản lý giao thông đô thị…

Abstract: The paper proposes the Transportation Demand Management (TDM) framework that is appropriate to Vietnam’s conditions to incorporate urban transportation management policies. Use a TDM framework for urban managers to integrate into their own planning or program development for sustainable development, reducing congestion, traffic accidents and environmental pollution.

Keywords: Strategic framework, traffic management, TDM, urban transport, solutions, urban transport management policy…

1. ĐẶT VẤN ĐỀ

Hiện nay, các đô thị ở nước ta đang gặp phải vấn đề ùn tắc, TNGT và ô nhiễm ngày càng tăng, trong khi hệ thống kết cấu hạ tầng (KCHT) chưa theo kịp tốc độ phát triển của nhu cầu đi lại. Tuy đã có nhiều giải pháp được đưa ra nhưng còn mang tính rời rạc hoặc trong phạm vi hẹp mà chưa hình thành một hệ thống toàn diện, bền vững, lâu dài.

Trong khi đó, quản lý nhu cầu giao thông (TDM) đã được nghiên cứu từ những năm 70, 80 tại Mỹ khi liên quan đến cuộc khủng hoảng dầu mỏ năm 1973 và năm 1979. Tại các nước phát triển như Anh, Đức, Mỹ… với hệ thống giao thông đã đồng bộ, hiện đại thì việc quản lý nhu cầu đi lại đang trở thành một thành phần quan trọng của chiến lược tổng thể giao thông quốc gia. Đặc biệt, việc quản lý nhu cầu giao thông đô thị theo hướng phát triển bền vững là khuyến khích người dân giảm sử dụng phương tiện cá nhân và tăng cường sử dụng các phương tiện công cộng và phương tiện phi cơ giới. Tại các nước đang phát triển như Malaysia, Thailand, Indonesia… - nơi mà nguồn lực đầu tư KCHT giao thông còn hạn chế trong khi nhu cầu vận tải tại các đô thị ngày càng tăng để phát triển kinh tế - xã hội tạo nên áp lực lớn đối với hệ thống GTVT. Điều này đặt ra vấn đề cần phải có một quan niệm mới về quản lý giao thông theo hướng bền vững và cần có một khung giải pháp phù hợp cho các đô thị ở Việt Nam trong việc xây dựng chính sách để tạo nên một hệ thống giao thông hiệu quả và cân bằng.

2. CHIẾN LƯỢC QUẢN LÝ NHU CẦU GIAO THÔNG TRONG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ

Xuất phát từ lý thuyết kinh tế học, cũng phải cần xem xét giao thông dưới dạng một loại hàng hóa có cung và cầu. Trên thực tế, cùng với sự tăng trưởng kinh tế thì nhu cầu đi lại của người dân không ngừng tăng lên, do đó để đạt được sự cân tăng giữa cung - cầu thì đòi hỏi nguồn cung phải tăng theo tương ứng. Tuy nhiên, nguồn cung ứng KCHT là có hạn, đặc biệt là nguồn vốn, đất đai, nên cần phải kiểm soát nguồn cầu đang là hướng giải quyết chính trong quản lý nhu cầu giao thông (TDM). Có 2 cách kiểm soát cầu là: i) Kiểm soát cầu cưỡng bức thông qua việc tăng chi phí sử dụng KCHT; ii) kiểm soát cầu tuyệt đối thông qua giảm số chuyến đi bằng phương tiện bằng cách sử dụng phương tiên có sức chở lớn và phân tán số chuyến đi theo không gian, thời gian trong khi vẫn đảm bảo giữ nguyên số chuyến đi của hành khách.

Các giải pháp TDM mang đến một cách tiếp cận mới về quản lý giao thông đô thị. Theo đó, cách tiếp cận truyền thống chủ yếu là đưa khả năng phát triển KCHT nhằm thỏa mãn nhu cầu chưa được kiểm soát hợp lý hơn, do đó chưa mang tính bền vững. Trong khi cách tiếp cận của TDM là quản lý nhu cầu đi lại theo năng lực KCHT và có nhiều giải pháp thay thế bền vững hơn. TDM không có nghĩa là hạn chế nhu cầu đi lại mà đặt sự lựa chọn của người dân đúng lúc, đúng chỗ và khuyến khích các nhu cầu sử dụng phương thức bền vững.

Về khái niệm TDM, đã có nhiều nghiên cứu, tài liệu đưa ra, tuy nhiên có thể đưa ra khái niệm phổ biến, chung nhất là: Quản lý nhu cầu giao thông hay quản lý nhu cầu đi lại (viết tắt là TDM) là việc áp dụng các chiến lược và chính sách để giảm nhu cầu đi lại hoặc để phân phối lại nhu cầu này trong không gian hoặc trong thời gian.

Chiến lược quản lý nhu cầu giao thông là việc áp dụng các biện pháp và chính sách nhằm kiểm soát sự cân bằng cung - cầu vận tải bằng cách khuyến khích người dân hạn chế sử dụng phương tiện giao thông cá nhân không cần thiết và tăng cường sử dụng các phương tiện giao thông công cộng và phương tiện phi cơ giới.

Một chiến lược quản lý nhu cầu giao thông toàn diện bao gồm 3 hướng tiếp cận chính là cải thiện lựa chọn đi lại, các giải pháp kinh tế và phát triển thông minh - các chính sách sử dụng đất. Mục tiêu chính của Chiến lược quản lý nhu cầu giao thông là cân bằng cung cầu giao thông với các biện pháp cơ bản là điều tiết nhu cầu đi lại; giảm độ dài và tổng thời gian chuyến đi; phát triển vận tải hành khách công cộng và phi cơ giới; phân bố lại nhu cầu đi lại theo không gian, thời gian; giảm tiêu thụ nhiên liệu và phát thải ô nhiễm; nâng cao ý thức cộng đồng. Một số chỉ tiêu chủ yếu để đánh giá các biện pháp TDM thông qua mức độ hiệu quả như giao thông thông suốt (giảm điểm ùn tắc, tốc độ giao thông trung bình…); an toàn (giảm được tai nạn thường xuyền và nghiêm trọng); kinh tế (giảm giá thành vận tải, nâng cao sức hấp dẫn); môi trường (giảm ô nhiễm không khí, tiếng ồn, tiết kiệm năng lượng, diện tích sử dụng đất); sự chấp thuận của người sử dụng (số người sử dụng phương tiện công cộng)…

3. KINH NGHIỆM THỰC TẾ VỀ NGHIÊN CỨU, TRIỂN KHAI QUẢN LÝ NHU CẦU GIAO THÔNG (TDM)

Trên thế giới, TDM đã và đang được nghiên cứu bởi nhiều trường đại học, tổ chức khoa học dưới sự hỗ trợ của các cơ quan quản lý giao thông. Tùy theo điều kiện thực tế mỗi nước mà áp dụng các biện pháp TDM khác nhau.

Mỹ là nơi bắt nguồn của TDM. Theo tài liệu “Giảm tắc nghẽn giao thông” của Hiệp hội Vận tải và Cục Đường bộ Mỹ đã kết luận rằng, quản lý nhu cầu giao thông là một thành phần quan trọng của Chiến lược toàn diện giao thông quốc gia. Thành phần của chiến lược chung gồm 4 lĩnh vực chủ yếu. Thứ nhất, cần cải thiện điều kiện đi lại như phát triển phương tiện có sức chứa lớn, hệ thống điều khiển giao thông, quản lý bãi đỗ xe…; thứ hai, phát triển công nghệ thông qua việc cung cấp thông tin chuyến đi cho người dân, sử dụng đầu số điện thoại quốc gia 511, phát triển hệ thống thanh toán điện tử…; thứ ba, giải pháp tài chính nhằm vào tăng các loại thuế, phí sử dụng phương tiện các nhân, hỗ trợ tài chính vận tải hành khách công cộng…; thứ tư, thông qua việc truyền thông và giáo dục cho người dân.

Theo tài liệu giảng dạy về TDM của Cơ quan hợp tác kinh tế và phát triển Đức đã đưa ra các kinh nghiệm từ các nước châu Âu, trong đó áp dụng 5 biện pháp chủ yếu: Quy hoạch tích hợp; luật pháp (các tiêu chuẩn, tổ chức giao thông, quy trình chế tạo…); kinh tế (thuế nhiên liệu, phí đường, thuế mua sắm, nhập khẩu, phí phát thải); thông tin (các chiến dịch tuyên truyền, chương trình quảng bá, các thỏa thuận, hợp tác…); công nghệ (cải thiện nhiên liệu, công nghệ sạch hơn, các thiết bị điều khiển...). Trong đó, thực tế áp dụng đã đạt một số kết quả tích cực. Tại Stockholm (Thụy Điển), khi áp dụng phí tắc đường vào tháng 8/2007 đã làm giảm lưu lượng giao thông lớn xuống 25%, giảm 22% tắc nghẽn giao thông vào giờ cao điểm, vận tải công cộng và bán lẻ tăng lần lượt 8% và 10%. Tại Milan (Italia), từ tháng 01/2008 bắt đầu thu phí phát thải ở lối vào khu trung tâm đã có các kết quả chi ra giảm lưu lượng giao thông đáng kể (19.2%) ở trung tâm và tăng vận tốc đi lại (11.3%), việc sử dụng các phương tiện giao thông công cộng tăng 9.7%. Tại London (Anh) đã thực hiện thu phí tắc đường từ năm 2003, đến năm 2006 tắc đường đã giảm khoảng 26% so với trước. Ngoài ra còn thực hiện việc kiểm soát chỗ đỗ xe vào năm 1996, sau 20 năm số lượng ô tô chỉ tăng lên 24% so với 64% trên cả nước, trong khi tăng đến 18% về việc sử dụng giao thông công cộng.

WB đã xây dựng Báo cáo tổng kết Chiến lược giao thông đô thị, trong đó đưa ra “Kinh nghiệm quản lý nhu cầu giao thông đô thị cho các nước đang phát triển” đã chỉ ra các biện pháp TDM có thể được tích hợp trong quá trình lập quy hoạch hoặc hoạch định các chính sách quản lý, phát triển đô thị. Có 5 biện pháp quản lý nhu cầu được khuyến nghị: Quản lý bãi đỗ xe thông qua việc viểm soát khả năng cung ứng và giá dịch vụ linh hoạt; kiểm soát phương tiện cá nhân theo biển số (chẵn, lẻ); hạn chế trong khu vực đi bộ hoặc khu vực kiểm soát ô nhiễm; hạn chế trong khu vực giao thông công cộng đáp ứng tốt; quản lý thuế, phí qua kiểm soát sở hữu và sử dụng xe thông qua phí sở hữu, thuế nhiên liệu, phí tắc nghẽn (theo khu vực cụ thể, thời điểm cụ thể) theo hình thức giấy phép, thu tự động, cổng thu phí…; khuyến khích phương tiện phi cơ giới, sử dụng phương tiện hiệu quả và thân thiện với môi trường: Như giao thông công cộng, đi bộ, đi xe đạp, dùng chung xe; quản lý quy hoạch thông qua quản lý giờ làm việc, quy hoạch sử dụng đất, chính sách tổng thể giảm nhu cầu đi lại.

Tại một số nước châu Á đã bắt đầu quan tâm nghiên cứu triển khai các biện pháp TDM một cách toàn diện. Tại Trung Quốc, năm 2009 đã nghiên cứu kinh nghiệm TDM trên toàn thế giới và tập trung vào ba chiến lược hứa hẹn nhất cho Bắc Kinh có thể áp dụng hiệu quả: Quản lý đỗ, quy định xe ô tô và tính phí tắc nghẽn hoặc người sử dụng đường. Tại Thái Lan, vào năm 1975, nhóm chuyên gia Đức đã nghiên cứu về các biện pháp quản lý giao thông đô thị của khu vực Đại Băng Kốc bao gồm: Hạn chế sở hữu và sử dụng xe con cá nhân; phát triển hệ thống vận tải hành khách công cộng bắt đầu là xe buýt và sau đó là đường sắt nội đô. Tuy nhiên, khi thực hiện đã không thành công do không có sự đồng thuận trong xã hội, không áp dụng giải pháp nào trong việc hạn chế sử dụng xe con cá nhân hay các giải pháp nào để hỗ trợ xe buýt. Tại Indonesia, tháng 02/2008, Bộ GTVT đã có nghiên cứu về TDM, theo đó có 5 biện pháp quản lý nhu cầu giao thông gồm tăng tốc độ lưu thông và giảm thiểu ùn tắc; phát triển giao thông công cộng; nâng cao chất lượng xe cơ giới; đa dạng năng lượng: khí (CNG và LGV), nhiên liệu sinh học, điện; khuyến khích sử dụng phương tiện phi cơ giới (đi bộ, đi xe đạp)…

Tại Việt Nam, các chính sách quản lý, phát triển giao thông đô thị chủ yếu quy định các đối tượng thuộc lĩnh vực kết cấu hạ tầng, còn lại các vấn đề về tổ chức điều hành, quản lý vận tải và phương tiện (các giải pháp “mềm” mang xu hướng “quản lý nhu cầu giao thông”) mà thực tế cần phải giải quyết trong các đô thị hiện nay chưa được đề cập đến. Nhìn chung, các chính sách về quản lý giao thông đô thị còn mang tính tình huống mà chưa đề ra mục tiêu dài hạn và lộ trình thích hợp (mới chỉ có Hà Nội đã phê duyệt đề án “Tăng cường quản lý phương tiện giao thông đường bộ nhằm giảm UTGT và ô nhiễm môi trường trên địa bàn TP. Hà Nội, giai đoạn 2017 - 2020, tầm nhìn 2030”).

4. KHUNG CHIẾN LƯỢC QUẢN LÝ NHU CẦU GIAO THÔNG (TDM) CHO CÁC ĐÔ THỊ VIỆT NAM

Từ nghiên cứu kinh nghiệm các nước trên thế giới và thực tiễn trong điều kiện tại Việt Nam, khung chiến lược quản lý nhu cầu giao thông được đề xuất như sau:

- Với quan điểm, quản lý nhu cầu giao thông nhằm phát triển hệ thống giao thông mang tính bền vững, phù hợp với từng thời kỳ và đảm bảo tính kế thừa, phát triển lâu dài, ổn định.

- Mục tiêu của chiến lược quản lý nhu cầu giao thông nhằm giảm ùn tắc, tiết kiệm chi phí đầu tư, góp phần đảm bảo ATGT và giảm ô nhiễm môi trường.

- Nền tảng để áp dụng khung Chiến lược quản lý nhu cầu giao thông là phát triển đồng bộ kết cấu hạ tầng giao thông với nội dung chủ yếu: Bảo đảm vốn nhằm đầu tư đồng bộ kết cấu hạ tầng giao thông theo quy hoạch, kế hoạch (đa dạng hóa hình thức đầu tư, chú trọng hình thức PPP); xây dựng kết cấu hạ tầng phục vụ mạng lưới vận tải hành khách công cộng (buýt thường, BRT, đường sắt đô thị); vận hành khai thác cơ sở hạ tầng giao thông một cách linh hoạt giữa giao thông công cộng và giao thông cá nhân tùy thuộc thời gian và tình huống…

- Các biện pháp quản lý nhu cầu giao thông như: Điều hành, tổ chức giao thông đô thị; phát triển vận tải hành khách công cộng và phi cơ giới; quản lý phương tiện cá nhân; chính sách thuế, phí; quản lý bãi đỗ xe; quy hoạch tích hợp.

Nội dung chủ yếu về điều hành, tổ chức giao thông đô thị: Tăng cường các biện pháp cưỡng chế; nâng cao nhận thức của người dân; điều tiết giao thông; ứng dụng giao thông thông minh (ITS); quản lý đi lại của người lao động; cung cấp thông tin, tình hình giao thông; thúc đẩy những dịch vụ di chuyển mới (cho thuê xe, dùng chung xe…); quy hoạch cho giao thông phi cơ giới…

Nội dung chủ yếu về phát triển vận tải hành khách công cộng và phi cơ giới: Hoàn thiện khung thể chế, chính sách phát triển; cải thiện dịch vụ vận tải công cộng; cải thiện tình hình hoạt động của vận tải hành khách bán công cộng (taxi, xe hợp đồng); khuyến khích người dân đi bộ và sử dụng xe đạp.

Nội dung chủ yếu về quản lý phương tiện cá nhân: Qua đăng kiểm phương tiện; qua việc giới hạn đỗ xe; hạn chế theo không gian, thời gian; hạn chế theo biển số theo phương tiện, thời gian, khu vực; giải pháp cấp quota mua sắm phương tiện và đấu giá suất đăng ký phương tiện.

Nội dung chủ yếu về chính sách thuế, phí giao thông đô thị: Thuế nhiên liệu; thuế, phí sở hữu, sử dụng phương tiện; phí sử dụng đường (phí đường bộ, phí tắc nghẽn giao thông…); phí đỗ xe; ưu đãi tài chính cho vận tải hành khách công cộng…

Nội dung chủ yếu về quản lý bãi đỗ xe: Xã hội hóa đầu tư bãi đỗ xe; quản lý nguồn cung; phí đỗ xe linh hoạt…

Nội dung chủ yếu về quản lý bãi đỗ xe: Xã hội hóa đầu tư bãi đỗ xe; quản lý nguồn cung; phí đỗ xe linh hoạt…

Nội dung chủ yếu về quy hoạch tích hợp: Các chính sách sử dụng đất; quy hoạch sử dụng đất tích hợp; quy hoạch không gian vùng; phát triển định hướng theo vận tải công cộng (TOD)…

Về hoàn thiện mô hình quản lý giao thông đô thị hiện nay cần theo hướng tập trung và có sự phối hợp chặt chẽ để thực hiện các biện pháp TDM. Theo đó, các bộ, ban, ngành thực hiện vai trò xây dựng cơ chế chính sách, giải pháp điều hành quản lý giao thông. Chính quyền các địa phương ban hành các quyết định, kế hoạch và các dự án phát triển về giao thông đô thị. Các cơ quan phụ trách giao thông như sở GTVT, sở xây dựng, sở công an… đóng vai trò tham mưu cũng như trực tiếp thực hiện các giải pháp quản lý giao thông trong đô thị. Trong đó, cần nhấn mạnh vai trò, chức năng của 02 đơn vị quản lý trực tiếp về giao thông đô thị. Phòng CSGT chịu trách nhiệm thi hành luật lệ giao thông và điều hành Trung tâm Điều khiển đèn tín hiệu quản lý giao thông đô thị. Trung tâm Quản lý và Điều hành giao thông đô thị là cơ quan chịu trách nhiệm về các dịch vụ vận tải đô thị như bãi đỗ xe, hệ thống vận tải hành khách công cộng (buýt, metro…), khu vực hạn chế phương tiện, hệ thống thu phí và các nhà khai thác phương tiện vận tải khác.

Về hoàn thiện các cơ chế chính sách để thực hiện các biện pháp TDM: Xây dựng hệ thống QPPL về hình thức đầu tư đối tác công - tư (PPP) nhằm huy động nguồn lực xã hội phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, nhất là hệ thống BRT, đường sắt đô thị…; xây dựng tiêu chuẩn chất lượng cho dịch vụ đường sắt, xe buýt để làm cơ sở đánh giá, quản lý nâng cao dần chất lượng giao thông công cộng; xây dựng các chiến lược truyền thông hiệu quả trong việc khuyến khích người dân hình thành thói quen sử dụng giao thông công cộng (vì thói quen sử dụng phượng tiện cá nhân nên đa phần người dẫn sẽ ngại thay đổi phương thức, việc cung cấp thông tin luồng tuyến, giá vé, cách thức sử dụng giao thông công cộng và tuyên truyền lợi ích sử dụng giao thông công cộng, những tác hại của phương tiện cá nhân sẽ góp phần thay đổi dần nhận thức, thái độ và hành vi đi lại của người dân); ban hành chính sách quản lý bãi đậu xe, thu phí đậu xe theo cơ chế thị trường (Nhà nước không còn quy định giá vé đỗ xe nữa mà để thị trường tự điều tiết), các công nghệ bãi đỗ xe thông minh, mô hình quản lý nhà nước trong đỗ xe; ban hành các tiêu chuẩn bảo vệ môi trường (không khí, tiếng ồn, bụi...) áp dụng cho các phương tiện, tạo hàng rào kỹ thuật để loại bỏ dần các phương tiện quá cũ nát gây ô nhiễm môi trường, mất ATGT, đồng thời hạn chế mua sắm phương tiện cá nhân; ban hành các quy định về quản lý chất lượng phương tiện (niên hạn, an toàn kỹ thuật, tiêu chuẩn khí thải…); nghiên cứu chính sách phí và lệ phí để có thể cho phép thu phí ùn tắc..., tạo nguồn thu tái đầu tư vào phát triển mở rộng giao thông công cộng.

5. KẾT LUẬN

Chiến lược quản lý nhu cầu giao thông (TDM) đã được nghiên cứu phổ biến trên thế giới, do đó tại Việt Nam cần sử dụng và làm tài liệu tham khảo trong các cơ quan quản lý, viện nghiên cứu và các trường đại học.

Khung chiến lược quản lý nhu cầu giao thông cần được nghiên cứu và áp dụng tùy theo điều kiện của từng loại đô thị. Mỗi nhóm đô thị có những giải pháp và theo lộ trình phù hợp với từng thời kỳ, tuy nhiên cần tuân thủ theo các nội dung của khung chiến lược này. Sử dụng khung TDM để các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tích hợp trong các quy hoạch hoặc xây dựng đề án riêng nhằm mục tiêu giảm ùn tắc, TNGT và phát triển giao thông công cộng…

Tài liệu tham khảo

[1]. Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) (2010), Nghiên cứu toàn diện về phát triển bền vững hệ thống GTVT ở Việt Nam (VITRANSS 2).

[2] Viện Chiến lược và Phát triển GTVT, Dự án “Giám sát giao thông đô thị trực tuyến: Giải pháp quản lý giao thông và phát triển đô thị Hà Nội - REMON” (2012 - 2015).

[3]. The Association for Commuter Transportation and Federal Highway Administration (10/2014), Mitigating Traffic Congestion, “ The role of Demand-Side trategies”.

[4]. Todd Litman, Gopinath Menon (4/2009), Transportation Demand Management, Training Document, Andrea Broaddus.

[5]. World Bank Urban Transport Strategy Review (27/10/2000), Experience in Urban Traffic Management and Demand Management in Developing Countries, John A Cracknell.

[6]. Institute for Transportation and Development Policy and the China Sustainable Energy Program (30/9/2009), Travel Demand Management in Beijing: Opportunities for Green, High-Tech, Equitable Transport, The Energy Foundation.